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2017年5月11日

丁望 思維漫步

104條釋法爭議 涉立法法規範

人大常委會對《基本法》104條釋法(2016年11月7日),引起的爭議仍未消除;許多人對香港法治的潛在危機,有濃濃的憂患意識。

爭論的要點,是釋法的程序、釋法時機的選擇欠妥;有法律界和知識界的思考群,在思索或提出「補救」之道。

香港律師會會長蘇紹聰日前透露,訪京時表達對釋法的關注:「如非必要最好不要做。」他說,104條釋法「時間上令港人及業界都感到比較急」,今後應增透明度並讓港人表達意見;又提到:「內地有立法法規管內地的釋法,可以考慮在立法法加入港澳篇章處理。(大意)」大律師公會前主席譚允芝認為,104條釋法倉卒,「令人覺得釋法是要干預案件結果」,「政治權宜不應凌駕法治和司法獨立」。

國務院港澳辦公室一位副主任表示,正研究「如何完善釋法程序」。這是面對港陸糾結的理性回應。港陸糾結的產生與難以化解,因素之一是官民之間缺乏互信;北京官方如能就釋法的法律規範、程序約束有切實的改善,令港人有「香港法治不致消亡」的安全感,或有助於建立互信並緩和港陸糾結。

本系列以立法法和《基本法》為研究載體,以比較法律的視角,述評104條釋法爭議,觸及釋法主體、程序有違立法法之處、追溯期的法理依據有疑點。

掃獨有共識 手段有差異

依據八二憲法31條授權制訂的《基本法》,寫入「一國兩制」方針、政策。本欄對「一國兩制」的通俗解說,是兩個關鍵詞:「一國」屋簷、「兩制」邊界。

在「一國」屋簷下,香港是地方行政區、實行有限度自治的政治特區(不同於大陸5個少數民族自治區),港陸分別實行資本主義制度、社會主義制度。《基本法》的條文建構了「兩制」邊界:主權一方擁有主權地位,掌控防務、外交權和主要官員任命權等,《基本法》的修改權、釋法權分別在人大和人大常委會;自治一方擁有行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權等,原有的自由社會制度50年不變。

在「一國」屋簷和「兩制」邊界之下,香港不容許有港獨組織或港獨運動。對於北京官方的掃獨立場,香港法律界和民眾有認知,但對於處置「憤青鬧劇」(有港獨標籤)的手段有分歧。香港律政司表示,案件已進入司法程序,以《基本法》和本地法例可處置的案件,最好按照原來的路徑(大意);這種取向,是對「不必急於釋法」的進諫,在法律界、知識界的認同程度高。

分歧之二,在於北京決策層想以「舉旗亮劍、橫掃港獨」的公權力伸張,產生震懾力並達致「只爭朝夕」的時效;香港律政司正處置有港獨標籤案件和旺角騷動的檢控,但因顧及司法程序而無法完全按北京「只爭朝夕」的政治需要行事。

這些分歧及一群「憤青」缺乏常識的盲動,導致北京當局對《基本法》104條主動釋法。

主體和程序 牴觸立法法

主動的釋法牴觸了《基本法》和立法法相關條文。這是本欄於2016年11月10日和2017年1月26日提出的觀點。這是以法論法的探討。

幾年來,本欄討論香港法治與港陸糾結,多次提到立法法,期待法律界、知識界了解和正視立法法對釋法的規定。最近律師會會長的談話,首次提到立法法對釋法的「規管」,是法律專業界正視立法法的一個標誌。

立法法是規範人大及其常委會立法和釋法權限、程序的專門法,也涉及國務院的行政法規等,於2000年3月通過,同年7月1日實施,2015年3月修訂。

在法律層面,行使公權的主體有權力邊界。有人說,人大的權力「至高無上」、 有無限權威,它的決定不容置疑,這是疏離法律軌道的政治亢奮。

人大的立法權及其常委會的釋法權,受法律的規範。人大常委會對《基本法》的解釋權,受3個法律約束:第一,不在香港實施的八二憲法第67條(第4款規定人大常委會有釋法權);第二,不在香港實施的立法法第4節第45-50條;第三,在香港實施的《基本法》第158條。

人大常委會在北京行使釋法的公權,如同人大行使立法權,必須依據立法法;立法法第4條規定:「立法應當依照法定的權限和程序。」

釋法也有權限和程序的規範。立法法第45條,是對釋法權限(什麼情況下可釋法)的規定;第46條,是關於提請釋法的主體;第47至50條,規範釋法的程序和效力。在本欄上引的兩文,已述評相關的意涵,此處不贅。

本有路線圖 何急於朝夕

依據《基本法》,提請釋法的主體是行政長官或終審法院,《基本法》和立法法均無規定人大常委會可主動釋法。

解讀立法法和《基本法》對釋法主體的規定、行使公權地點(北京或香港)的差異,可知香港行政長官提請釋法須先呈報國務院,再由國務院向人大常委會提出,因為國務院是立法法列明的提請主體。

而行政長官呈報國務院的路線圖,是依據《基本法》第43條、48條第2款的權限(向中央政府負責、負責執行《基本法》)。整套路線圖,既使行政長官在香港遵照《基本法》,又讓國務院在北京的提請主體有立法法依據。

在緊急情況下,走完整套路線圖最多是一天,為何不等一天就急急要主動釋法?「只爭朝夕」的釋法,遷就「絕對權威」的需要,顧不了立法法的完整程序,令釋法的爭議更大。

釋法與立法法系列.二之一

 

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