2016年2月19日

黃伯農

美菲防務升級激化南海主權爭議

今年1月12日，菲律賓最高法院全體15位法官投票，以10票贊成、4票反對，正式通過於2014年與美國簽訂的「強化防務合作協議」（Enhanced Defense Cooperation Agreement）合乎菲憲法規定。菲國法院的決定，把歷時兩年的行政與立法之間的對抗暫時畫上句號。

不過，隨着中國在南海繼續擴建人工島嶼、菲律賓堅持把南海主權爭議推上海牙國際法庭跟中國進行訴訟之時，有中國與菲律賓分析員指出，事態正朝着兩個激化方向發展。例如，中國南海研究院院長吳士存【註1】相信，南海主權爭議會隨着國際法庭的仲裁而激化；菲律賓安全學者Richard Heydarian【註2】則預測新一輪中美競爭將在亞太區出現。

行政協議與條約有別

根據筆者1月下旬回菲考察，本文主要目的為梳理今次菲最高法院決定的法理依據、原因和目的所在。

美菲「強化防務合作協議」是於2014年4月28日美總統奧巴馬訪問菲律賓時所簽訂的一份受兩國憲法保護的「行政協議」（executive agreement）。菲律賓資深國際關係學者Alfredo Robles Jr.認為，該協議由最高司法機關認可，有以下背景和特色【註3】：

一、協議背景主要為回應亞太區內兩股動態：（1）中菲南海主權爭議的持續升溫；（2）美國重返亞洲政策正強化與菲律賓、越南和日本等西太平洋國家的安全合作。

二、協議授權美軍的船艦和戰機等，增加在菲律賓軍事基地的使用率，並容許美軍在菲律賓基地增建設施，作加油和存放設備之用。

三、美菲兩國政府官員一致強調，協議目的是要改善和強化菲軍防衞力量。

四、美軍基地將集中臨南海方向和位於呂宋島的大概8個軍事基地【註4】，以及在巴拉望島（Palawan）新建的蠔灣（Oyster Bay）海軍基地，將更有效回應危機和衝突的可能。

Alfredo Robles Jr.認為，根據一般國際法，「行政協議」與「條約」（treaty）之間本無分別，但在美國和菲律賓這兩個沿用相同法律系統的國家裏，兩者實有分別，「條約」要求兩國立法機關參議院（Senate）審議，才能通過成為有效法律；「行政協議」則毋須通過立法機關審核，讓行政機關和首長（總統）與別國政府進行商議和自行簽訂協議。這是由於國與國之間每年須簽訂成千上萬的協議文件，如果把這些協議全部交由立法機關審批的話，便可能造成延誤，甚至癱瘓法院運作。而「行政協議」的簽訂，一般是要延續現存的「條約」才算有效。

難接受中國入侵領土

根據澳洲政治學者Carl Thayer分析，菲律賓外交部長Albert del Rosario於2014年授權「強化防務合作協議」合乎菲憲法的法理依據，是基於1951年與美國簽訂的「共同防務條約」（Mutual Defense Act）【註5】。

雖然菲律賓參議院15名議員於2015年11月一致投票通過發出聲明，稱「強化防務合作協議」須由參議院批核才能生效，但最高法院回應該協議實在毋須得到參議院批核，並引用1999年參議院所通過的「探訪軍隊協議」（Visiting Forces Agreement）作為美菲條約基礎，為「強化防務合作協議」的合乎憲法性辯護。

其實，當2014年美菲「強化防務合作協議」簽訂不久，菲律賓最高法院司法學院（Philippine Judicial Academy of the Supreme Court）教授郭若蘭神父（Fr. Ranhilio Aquino）已公開表態，說明該協議已具憲法效力，毋須再經參議院批核。

最近，郭神父提出這協議能得到最高法院大多數法官支持的主因是，跟中國於2014年4月美菲兩國簽約一個月後，在菲律賓「專屬經濟區」（Exclusive Economic Zone）200海里內的美濟礁（Mischief Reef）進行大規模填海工程有關【圖】。菲律賓無法接受中國單方面入侵菲國領土，亦不接受中方不尊重「聯合國海洋公約」（United Nations Convention on the Law of the Sea）的「欺凌」（bully）行為和態度【註6】。

恐捲中美電子網絡戰

從現實主義出發，美國外交智庫Center for Strategic and International Studies高級分析員Ernest Bower認為，該協議能有效阻嚇中國在南海有爭議島礁的填海活動。不過，前菲共屬「全國民主陣線」（National Democratic Front）發言人、菲左派領袖Satur Ocampo認為，雖然中國在南海的行動為「欺凌」之舉，卻擔心「強化防務合作協議」，可能會把菲國人民捲入中美矛盾的電子網絡戰爭和一些無法預算的新型衝突當中，令菲國受到無辜傷害。

他並觀察到2015年4月菲國防部長Voltaire Gazmin和日本國防大臣小野寺五典（Itsunori Onodera）所發出的聯合聲明，或有可能實現——日軍將可能在菲建軍事基地。

其實，菲律賓外交部長Albert del Rosario於2012年已曾公開支持日本修改和平憲法，容許日軍在菲律賓進駐。隨着最近日皇訪問菲律賓時為二戰傷害道歉，菲日關係已有改善跡象。

根據以上分析，筆者認為南海糾紛將隨着去年10月海牙國際法庭決定受理菲方訴訟要求而再度激化。除了中方可能加速並擴大南海人工島嶼工程之外，美國與菲、日、越等東亞國家的安全和軍事合作將更緊密，並會更新西太平洋「第一島鏈」的作業模式，延續「美重返亞洲」政策。

英國巴斯大學政治、語言和國際研究學系副教授

註1：吳士存（2016）. The South China Sea Arbitration Case Could Exacerbate Disputes in the South China Sea. The Diplomat. 27 January 2016.

註2：Richard Javad Heydarian (2016). Why the New US-Philippine Defense Pact Could be a Double-edged Sword. The Diplomat. 27 January 2016.

註3：Personal communication with Professor Alfredo Robles Jr., University Fellow, De La Salle University-Manila (the Philippines), 1 February 2016.

註4：Philippine Court Oks Pact Allowing US Troops in Local Camps. Daily Mail. 12 january 2016.

註5：Carl Thayer (2014). Analyzing the US-Philippines Enhanced Defense Cooperation Agreement. The Diplomat. 2 May 2014.

註6：Father Ranhilio Aquino (2016). Treaties and Executive Agreements. The Manila Standard. 18 January 2016.

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