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2015年6月24日

王于漸 大講堂

新界發展與英國殖民管治特色

蒂德里克(Kathryn Tidrick)教授所著《大英帝國與英國殖民管治持色》(Empire and the English Character)書中有一段別饒意趣,寫英屬錫蘭總督克利福德(Hugh Clifford)爵士如何「百思不解,為何相較於大英帝國,其他帝國要多花如此大量的人力,才能把屬下殖民地的原住民管治妥貼。既然英國派駐500名官員就能管好人口3億的大國印度,何以法國非以200名官員統治人口僅得150萬的小國柬埔寨不可」。

蒂德里克教授有意在書中探討大英帝國時期英國官僚的特性,以及其引致的部分後果,所得結論可說毀譽參半;但此書的題材令我再度思索英國殖民政府於1898年入主香港之後,與滿懷敵意的新界原居民周旋的一段歷史。

其來有自的懷柔手腕

1899年4月17日新界正式開始由英國管治,選擇大埔為地區行政中心。政權交接並不和平順暢,原居當地的華人宗族有感遭清政府遺棄,深恐傳統土地業權和使用權受到侵奪,生活模式受損,於是紛紛組織起民團抵抗。

同年4月14至19日,英帝國與新界各大本地宗族爆發「六日戰爭」。4月15日,派往大埔的125名皇家香港軍團印度兵給村民圍困;4月17日,英兵向(大埔以西)林村谷發動攻擊,把民團逼退往山上。

4月18日,近1600名民團向駐紮於上村(鄰近元朗)的英兵施襲,但隨即被擊退;英軍以火炮對準圍村,民團與村民於4月19日宣告投降。

想當年新界鄉村約有800條,人口約10萬,能組織起有近1600人的民團向英軍施襲,可見村民不但組織完善,而且士氣十足、領導有方。英國殖民政府亦深明不能如應付港島居民般,把新界原居民遷移。

要防止新界再起動亂,殖民政府明白有必要尊重新界傳統律例和文化,並在原居民土地使用權、繼承權,以及婚姻法方面作出讓步,於是作了安排,但凡能夠證明土地業權者,均可獲發地契。新界原居民在土地使用權及繼承權方面當年所獲的某些優待,一直沿用至今,有部分安排甚至引致與其他本港居民發生衝突。

香港地政於是分為新界與其他地區兩種制度,新界原居民擁有的土地,則陸續由土地註冊處納入為農業用地。

助長壟斷的發展模式

從前新界土地多屬農地,部分至今仍存。1970年代,由於人口增長,為應付需求而設的新市鎮相繼出現,新界房屋發展全面展開。1967年暴動,正正揭示了香港嚴重的房屋短缺問題,高踞民怨之首,今天依然未變。

要積極發展,興建更多房屋,就必須在新界展開前所未有的大規模收地,發出大量甲種/乙種換地權益書,並且實施小型屋宇政策。

政府始於1960年1月發出甲種/乙種換地權益書,作為代替在新界新市鎮發展區收地的現金補償,讓土地業權人可選擇接受特定現金補償,或取得未來在新界市鎮發展區建築用地的權利。此法可加快徵用私有土地以供公共房屋發展,且避免受有關補償數額的爭議延誤。於徵用荃灣新市鎮所需部分土地時首次採用。

雖然換地風險難料,但幾乎所有新界地主都寧選土地交換權益而不選現金。

及至1970年代初至中期,有待政府贖回該等土地權益的土地面積,已累積至3600萬平方呎。隨着供新市鎮發展用作興建公屋、基建、社區會堂、游泳池、學校的土地比例日增,可供以甲種/乙種換地權益書換作私人發展用途的土地已是少得不成比例。

政府察覺這個以地換地的安排愈來愈不勝負荷,於是在1978年7月將甲種/乙種換地權益書的換地比率減至批地額的五成,並於1983年3月停止簽發。

設立甲種/乙種換地權益書制度,有助於政府收回大批土地,而毋須支付現金或利息,既可免引起衝突,也可讓地主取得日後可以轉售的換地選擇。

這可算是個雙贏方案,況且香港實行土地批租制度,政府掌管地政大權,理論上可藉控制新推土地的市場流量,以贖回換地權益。

1997年之前,政府賣地一直以甲種/乙種換地權益書競投形式為主,公開拍賣則少得不成比例。

香港回歸以後,甲種/乙種換地權益書大都為四大地產發展商所購得,猶如取得土地拍賣投標優勢。

見利忘本的政策誘因

新界新市鎮發展的另一結果,在於破壞原居民後人的傳統生活方式。1972年年底,政府推行小型屋宇政策,一方面確保原居民的需要及傳統受到尊重,另一方面讓他們在身不由己的轉變中獲得補償。

不過,小型屋宇政策的缺點,在於對原居民的補償變成無止境的優待制度,不但未能善用土地資源,濫用情況而且極為普遍。既然現時一般新界村民已甚少仍作農耕,那麼較為合理的安排反而是更具效益的高樓大廈。

此外,利用政府的批地權益賺快錢的原居民日益增加,獲批轉讓權益的比例甚高,以致背離方便原居民在原居農村安居的原意。

小型屋宇政策以及甲種/乙種換地權益書,可說是政府以「非強制性補償方式」收回土地作房屋發展用途的重大創新安排,時至今日,非原居民則視之為過於慷慨的補償方式。

面面俱圓的先天局限

由此可見,英國殖民管治方式獨特之處,在於處事圓通,力求各方均能接受的方案,以避免不必要的衝突,因此,英國殖民政府也就能夠容忍而且尊重新界原居民的權利和傳統;一旦無法避免矛盾,亦能貫徹按律化解紛爭。例如以下一宗法庭訴訟,對於新界農地是否必須按照在土地註冊處的登記,只限作農業用途的裁決,正好說明此精神。

1983年Attorney General v Melhado Investment Ltd案件中,政府指控原本限作農業用途的地段,卻用作儲存鋼樑。上訴法庭指出「列於官契中的土地用途僅屬說明性質。官契作用在於識別契約相關的土地……若竟將契約條文解作限令承租人75年內只能將有關土地用作破爛公廁,實屬荒誕無稽」。

上述法庭判決指出,根據集體政府租契而描述為農業用土地,並不限作農業用途,而可用於任何毋須建築物的用途。隨着香港日漸發展成全球最繁忙的貨櫃港,新界貨櫃堆積、污染環境兼阻塞交通的情況也漸形惡化。

值得注意的是,有別於英國殖民政策,歷史上葡萄牙、西班牙、法國等在其包括殖民地在內的帝國裏,都以中央集權的官僚體制為本,力求創立在文化上(基於宗教、語言、教育制度及國民身份)全面統一的系統。英國在印度的殖民模式就沒有要使之歸化的意念,只要能從中獲利,英帝國利益不受威脅,便容許殖民地保留本來習俗及文化,原住民也不會成為英國子民。

本文首段中提及英屬錫蘭總督克利福德爵士的心中疑問,答案其實顯淺不過。假使殖民政策目的不在使之歸化,而在包涵多元文化,那麼派遣500名官員已足以管治3億人。有限度的目標,自然只需有限度的資源。誠如《大英帝國與英國殖民管治特色》作者蒂德里克教授指出,壞處是未有全情投入,會失去可能賺得更多的機會;但別忘記「得不償失」乃是另一警句。

【參考文獻】Kathryn Tidrick, Empire and the English Character: The Illusions of Authority, St Martin's Press, London, September 1990.

要重溫王于漸教授文章中英文版,可登入信報網站:www.hkej.com或以下網址:www.wangyujian.com/

【小啟】筆者下周開始休假,「大講堂」專欄將於9月2日(三)回復正常。

香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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