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2015年7月27日

鍾民杰 珠三角發展

推動分散化達致廣清一體化?

如果說廣佛環線是英文字母Q的圓圈,廣清城際軌道交通就是那條尾巴。後者是《珠江三角洲地區城際軌道交通網規劃(2009年修訂)》裏唯一一條在近期建設而又通向珠三角外的鐵路,預計一期工程在2017年通車後,由清遠市區前往廣州北站只需25分鐘。線路還有望通過二期工程延伸至廣州市的心臟地帶,落後的鳳城得以利用頻密的城際動車親近發達的羊城,在時空距離上不輸鵬城。「尾巴」不僅為清遠銳意「南融」的一道橋樑,更是後來廣東省領導推動「廣清一體化」的伏線。

當清遠謀求把南部地區融入珠三角,有人認為是後者一體化突破自身區域劃界的里程碑,因而美名為「珠三角3.0」。不過,與其以珠三角本位的視角將之當成區域擴容,倒不如看作是清遠爭取政策資源的勝利。上月廣東省委書記胡春華赴清遠調研,強調要緊緊扭住交通基礎設施建設、產業園區建設、中心城區擴容提質等「三大抓手」,反映當地仍被歸入欲求振興的粵東西北地區。清遠巧妙地運用欠發展的身份並結合地利,把本土發展事宜轉化為省級戰略工作,加緊向富鄰提出幫扶的要求。

「分工」偷換成「分家」

許多人誤以為「一體化」等於分散式發展,但其實質內涵應該是在承認「多中心」的現實背景下,實現整合與分工。研究顯示,中國過去的地方市場分割及封鎖行為衍生出大量要素配置不合理和市場扭曲現象,窒礙經濟發展。「一體化」就是要打破各種藩籬,使參與的成員共享有限的資源、人才和市場,從「協同」和「配套」效應中受惠。然而,掛任清遠副市長的李新全在接受媒體訪問時表示,「廣清一體化」必須產業先行,整個領導層亦似乎把城市的未來寄託於承接廣州產業轉移之上。

廣州的產業不是完全沒有分拆外遷,但清遠也談不上是照單全收的大贏家。事實上,廣州不願意放棄製造業基地的角色,個別部門甚至反過來有吞併清遠之意。報章曾引述清遠政協專題調研組的說法,指廣州市一些部門在座談中認為,實施一體化必先將清遠劃歸廣州管轄。調研組直斥對方根本對一體化的提法不明就裏,一句對廣州「老大哥的氣度胸懷」的讚揚,掩蓋不了不滿的情緒。清遠的官員也只好無奈表示理解:「廣州自己還有好幾個區沒發展起來,怎麼可能白給清遠好處?」

沒有一致的利益,胡春華書記「把清遠當成廣州的一個區去布局」的願景必然成為空中樓閣。清遠與其怪責廣州,倒不如先檢討瓜分鄰居家當的政策能否達致雙贏。轉移本身涉及巨額成本,廣州的產業確無理由不假思索地悉數移到清遠;至於清遠發展滯後,乃由於大多數企業技術落後,處於全球生產網絡的低附加值環節所致。低端經濟活動易被替代,盈利較低且呈下滑趨勢。依靠轉移苟延殘喘的企業少具競爭力,清遠不會因為加大承接力度,就改變到其工業體系在世界經濟裏的價值分配等級。

土地構成「互補」迷思

區域政策應該把焦點置於消除行政壁壘或鞭策企業進行技術學習,而不是以行政手段指示製造企業從廣州向外擴散。作為廣東面積最大的地級市,即使按18%開發強度計算,可供開發面積幾近3500平方公里,專題調研組因而主觀認為,清遠可以利用豐富而相對低廉的土地資源,作為跟廣州建構互補關係的基礎。儘管產業外遷會令在廣州保持經濟增長的工作上面臨壓力,他們覺得「用地緊張」的廣州可以藉此騰出足夠的空間,讓附加值更高的先進製造業落地生根而受惠。

日益尖銳的發展空間矛盾並非因為廣州土地供應太少,而是由於土地使用效率太低。近年來,廣州不斷表示建設用地指標只夠用16年,缺地的問題成為了當地經濟增長和城市發展的緊箍咒,可是這種說法與數字相悖。

截至2010年,深圳幾乎每兩平方米的面積就有一平方米是水泥地。廣州的水平相當於深圳的一半左右,但顯著高於經濟發展程度略勝一籌的香港。偏高的開發強度反映大量珍貴的土地資源被浪費。簡單的經濟活動轉移不但不能解決廣州的燃眉之急,甚或把清遠一同拖入困境。

執意促成廣州的產業向清遠擴散,實際是「土地換發展」思維的變種。清遠或許在實施過程裏推升了一時的地區生產總值,但長遠卻可能大大加重城市運轉的成本負擔。先暫且不論開發活動侵蝕鄉郊生態的影響,在異地重新設立的廠房需要基礎設施連接市場,城市無可避免增加相關的資本、營運與維護的投入。而且,生產活動向外擴散意味着運輸距離延長,而更長的路程必然增加交通能源的消耗,為區域大氣污染起推波助瀾的作用,使生態環境惡化並危害居民健康。

兩城融合出空城

產業濫用土地的禍患短期內或許不明顯,但房地產種下的惡果卻已陸續浮面。愈來愈多房地產巨頭以一體化作為包裝,瞄準廣州等清遠市外地區的購房群體。伴隨他們的進駐步伐,樓房在清遠郊鎮冒起。數十幢並排而立的高樓沒有照亮周圍的荒山野嶺,原因在於社區入住率相當低。鬼城的幽靈在清遠徘徊,有人歸咎於房地產的井噴速度之快根本不可能讓市政建設跟上。問題是,即使我們預知公共配套落成會使社區變成一個具活力的整體,政府又是否值得投入這筆原本無必要花費的巨額資金?

推動區域一體化沒有錯,問題在於參與主體往往礙於各種利益不肯「啃骨頭」,以致政策經常陷於拉鋸局面、虎頭蛇尾,甚至被五花八門的「偽一體化」取而代之。除了交通運輸的連接,「一體化」還包括更深層次的生產鏈跨地緊密連接、制度協調,以至社會文化的兼容與整體認同。固守現有的思維與制度、單靠資金的投入,最有可能實現的就只有前者。於是,目前區內各市大張旗鼓的「一體化」,其最大經濟效應基本上只能從基礎設施及衍生的建設投資中體現出來,實在可惜!

作者為香港理工大學中國商業中心副研究員

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