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2018年11月17日

黃覺岸 EJ GLOBAL plus 宏觀法治

「不平等條約」與國際法

政權交替,有很多形式,有合乎憲政安排的,民主國家多是這樣;也有是政變甚而革命的,這原則上是主權國家之內的事,國際法而言,別國與新政權的關係,是承認新的國家還是繼續與舊政權維持關係的問題。承認與否,國際法上非常現實,只視新政權能否有效管治及代表國家,不理新政權民主與否。

現實之處是舊政府與第三國家往往有很多條約,契約及商貿協議,投資計劃,這些能否維持,是關係別國的利益,反而主權國之所以出現新政權,往往是源於對舊政府的不滿,特別是認為舊政府無能,輕則對外未能保護國家的利益,重則是喪權辱國。這是相同特性,由美國經換總統而換政府到100年前清朝的覆亡,都有政權受到外國欺凌引致不滿而希望改變的情感因素在內。國際法上,新國家應繼承舊國家的權利與義務,是基本原則。這與一地之內人民繼承遺產或是新公司併購舊公司情況一樣,不能只繼承資產而不用理會負債。但例外情況甚多,而例外經案例而成為習慣法之後也受到國際法承認,於是永遠是爭議不休的,難以一概而論。

大國固然聲大 小國未必全輸

最常聽到的是不平等條約,或是舊政府舉債是因為官員貪污收了外國的賄賂,新政權理所當然不應承認。中國政府的立場是不承認列國加於中國人的不平等條約,當然包括了割讓香港的《南京條約》,這些條約對現政權而言,中間還經過了北洋政府及中華民國政府,而這些前政府的立場同樣是不承認這些「不平等條約」的。但不承認不等同沒有了國際法上的問題。而且問題的解決,國際法上並無清楚統一接受的解決方法,所以爭議還會延續。同時,國際法的背後還受強權及一時的國際氣候所支配的,大國當然聲大,小國敢反面在適當的國際氣候下往往也爭得不少好處。

例子是馬來西亞新首相馬哈蒂爾一上任就跑到北京訪問,在訪問最後一天宣布取消240億美元的「一帶一路」核心項目,回國幾天後又宣布,碧桂園位於大馬柔佛州的「森林城市」項目不准出售給外國人,變相終止項目。這位老首相恃老賣老還是熟讀歷史別具洞見,筆者不得而知,但他將一些可能不盡公平的國際投資項目類比為不平等條約、新殖民主義,曾受列強欺凌的中國應將心比己,不應讓馬來西亞承擔這些惡債等言論,在外交上是過於出位,在國際法上則是理據不足。中國若是感到受侮辱面子上放不下,不願讓步而將爭議交由國際商務仲裁,結果不會對大馬有利。

對不喜歡中共的人而言,聽到馬哈蒂爾對中共句句有骨的批評可能十分過癮,但去到國際貿易投資早有一套國際間的習慣及仲裁制度,守約與否關乎一國的信用問題。指控容易,是否符國際法上國家繼承的原則,則大有疑問。大馬前任政府就算貪污腐敗,還是絕對有效的政府,政權交接只是政府繼承的問題,發個賀電就一切如常繼續,與國際法上新國家誕生時出現的國家繼承(State Succession)情況不同,簡單得多。買了貴東西在商貿而言可以投訴為不公平貿易,與國際法中視之為「惡債」的債務,從而可以一筆勾銷,大有分別的。

回顧一下國際法歷史上既有趣又重要的「湖廣鐵路案」。1909年已是清朝末期,清朝修建一條鐵路,目的是方便快速運兵南下鎮壓南方的革命。湖廣總督張之洞受命督建後,向德國的德華銀行、英國的滙豐銀行、法國的東方匯理銀行及美國的資本家銀行簽訂貸款合約600萬英鎊,年利息5厘。革命後民國政府有付利息到1938年止。本金在1951年到期也沒有還,因為代表中國的已經是個新政權。到1979年中美建交,美國有持有債券的公民在阿拉巴馬州地方法院起訴中共,理由是中共有義務繼承這筆債券。法院裁決是中共有義務償還其前政府的債務,但因主權國有司法豁免而撤訴。「惡法」是不是法?中共也有不少學者認為是的,香港亦然,但利益面對往往雙重價值標準,則舉世皆然。

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