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2022年8月20日

黃伯農

南韓科技R&D的政策目標

8月上旬,南韓兩大半導體生產商三星(Samsung)和SK海力士(SK Hynix)重新評估在中國的投資計劃。這是因應之前美國參眾兩院通過《晶片與科學法案》(CHIPS and Science Act)。法案將撥款520億美元支持美國本土高端晶片製造,也設限禁止接受聯邦政府資金的企業於十年內擴大或升級其在中國的先進半導體產能。

有分析指三星和SK海力士研究放棄在華投資的決定,除了因為美國政府補貼利誘將投資搬離中國之外,也考慮到若在美國建立更多廠房的話,將受制於美國政策而要「棄中選美」。

究竟南韓會否「棄中選美」?本文先從南韓自二戰後至2010年代的科技「研究與發展」(R&D)策略和方向,去探討南韓科技政策的一貫目標。

從「引進技術」到「自主研發」

第一目標是透過「引進技術」及「自主研發」達到科技獨立。上世紀五十年代,日本殖民時期的「北工業,南農業」政策使當時的南韓科技力量薄弱。隨後朝鮮半島戰爭不單破壞了南韓經濟,還使原本薄弱的科技力量消失。為鞏固國本,南韓選擇了「工業立國,貿易興國」的建國策略,於1962年制定了第一個「五年經濟發展計劃」。在確立「引進技術」為發展主線後,制定了「科學技術振興計劃」,以引進技術、生產設備等為主要手段輔助輕工業企業成長。這時美國向南韓提供高達60億美元的援助資金,大大保障了南韓企業的初階發展。

南韓工業發展迅速,到1970年代已由勞工密集型工業和輕工業轉向重工業。1973年,鋼鐵、機械、造船、電子、非金屬、石油化工業成為國家重點發展的戰略性產業。但此時美國的幫助已不像開初時不遺餘力。南韓便意識到引進外國技術不僅無法實現真正富強,更會阻礙可持續發展。

為保持發展動力,南韓在八十年代改變了發展策略,將「自主研發」和提升科創能力作為主要政策目標;由「工業立國」逐步轉向「科技立國」。進入九十年代,南韓在科技和經濟領域都發生巨大變化。因為知識產權與技術保護意識的增強,以「引進技術」來促進自身發展已不具優勢;不得不加快自主R&D轉營步伐。例如,1997年南韓政府「五年經濟發展計劃」着重對發展國內高級研究機構做出統籌安排。這時期是南韓創新體系完善的重要階段,也是科技領域發展的轉捩點。

2010年,南韓國家技術委員會公布了由教育科學技術部制定的面向2040年的《大韓民國的夢想與挑戰:科學技術未來願景與戰略》,對科技發展前景進行了頂層設計,提出2040年南韓躋身全球5大科技強國的目標。2013年,南韓政府提出「創意產業」理念,對科技和經濟模式進行大膽改革,擬定《2013年創新事業的發展計劃》,投資開發基礎科學創新事業。同年底,首爾公布《第六次產業技術創新計劃(2014–2018)》,投資建設「良性循環的產業技術生態系統」。2014年底,通商產業資源部提出《第三次能源技術開發計劃》,對南韓未來的能源產業領域科技R&D做出規劃。

南韓政府不單將科技戰略轉變成研發原創技術領先型創新戰略,也增加了對基礎科學研究的投資。於務實基礎科學的同時,加強主體研發創新力量,聯合開發尖端應用技術。

從南韓科技發展可以發現,「控制技術引進,強化技術吸收與創新」是科技發展的轉捩點和科技瓶頸突破點。在認清「引進技術」無法幫助國家走出困境之下,南韓重視「自主R&D」與科技創新能力的培養。對技術引進實行嚴格監管審查,禁止企業引進成套技術設備,鼓勵有選擇地引進關鍵技術和設備。提倡在引進先進技術的同時,強化技術吸收,發展自主R&D力量,提高國家整體的技術適應能力和創新能力。

使民企成為R&D本體

第二目標是使民企成為R&D本體。1973年,南韓政府頒發了《特定研究機關育成法》和《技術開發促進法》,鼓勵民間技術的R&D,降低對引進和模仿外國技術的依賴。1997年,首爾頒發了《科學技術創新特別法》,強調發揮企業在技術創新中的主導作用,為研究型企業後來成功打下基礎。

2013年南韓政府推出《2013年創新事業發展計劃》中就包括支援中小企發展計劃;透過計劃促進南韓大學和科技研究所(例如官辦「南韓科學技術院」Korea Advanced Institute of Science and Technology)將研究成果轉讓給中小企,讓他們與科研機構建立更緊密合作關係。

2014年7月,國家科技審議會通過了《支持中小企業技術革新的中長期規劃(2014–2018)》,是南韓第三次制定中小企業促進技術革新計劃,希望借此增強中小企的技術競爭力,達到世界最高水平企業技術競爭力的90%。2015年,南韓政府推出了第三期《中小企業技術革新中長期規劃(2014–2018)》。在2005至2015年間,通過第一及第二期《中小企業技術革新五年計劃》,使中小企技術革新、R&D型中小企數目和企業附屬研究所數量等增加、技術研究人員總量也上升。

初期的很多重大R&D項目都由政府推動,科研機構也大多由國家支持。但隨着民營企業確立自主R&D模式,單靠國家已不能滿足發展需求。因此企業開始建立自己的技術研究所,以便加強其獨創技術和核心技術的R&D能力。八十年代初,南韓企業自建技術研究所約47所,到1999年已達4121所,研究人員接近9萬人次。

1989年,南韓企業R&D投入額約28億美元,1999年達133億美元。九十年代,南韓企業的科研經費投入佔了國家科研經費總收入的80%以上,超過美國、日本、德國等發達國家。南韓技術R&D投資中,政府與企業的比例是1980年的55:45,1993年17:83,1997年23:77。其中企業投資的63%用於新產品R&D,餘下的用於產品改良(10.8%)、技術改造(re-innovation)(8.5%)和新技術R&D(4%)。在企業的技術R&D投資中,大企業佔83.1%,中小企佔16.9%。但中小企技術R&D投資佔其銷售額的2.61%,高於大企業的1.98%。可見研發型企業對南韓科技發展的創新作出巨大貢獻。

總括而言,二戰後南韓的科技R&D政策明確了以下目標:

一、擺脫模仿發達國家的科技發展模式,轉以創造新市場和拓展產業供應鏈。

二、發展產業生態系統,建設以產業集群為中心的綜合型支援系統,增強企業、研究機構和大學的合作聯繫。

三、激發民企的技術創新活力,明確民間與政府在R&D的角色。透過補貼政策幫中小企向高風險R&D領域投資。

我認為南韓會否「棄中選美」也取決於南韓半導體業能否達到以上目標,使南韓繼續成為科創領先者。但我們仍需梳理南韓半導體業的發展經驗,將以另文詳述。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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