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2022年8月1日

曾德成 海闊天空

統一銜接

中共中央總書記習近平上周向省部級官員講話,為今秋中共第二十次全國代表大會作準備。他回顧5年工作成績,其中包括有效實施對特別行政區的全面管治權,「牢牢把握香港大局」。

香港九七回歸,重新納入國家治理體系。依照憲法和《基本法》,中央政府對特別行政區擁有全面管治權,包括中央直接行使的權力,也包括依法授予特區行使的高度自治權。九七前後曾經作過努力,去劃分中央與特區不同的權責範圍,例如說中央負責國防、外交,特區負責本地行政管理、制定經濟民生等政策。

全國人民代表大會1990年通過的《基本法》,用條文訂明將授予特別行政區的權力。當時已想到,不可能把一切權力都劃分清楚,難免會有遺漏或灰色地帶。有人提出所謂剩餘權力問題,稱如果將來發現未劃定的都歸特區。這受到內地專家批駁,指出特區高度自治的權力並非香港固有,而是由全國人大通過《基本法》授予的,授多少是多少,沒有剩餘,憑法理足可說明。

香港回歸以來,在一段長時間裏,一方面很敏感於維護高度自治,另一方面卻自治成效不彰,陷入內鬥,施政受阻,秩序惡化,直至暴亂衝突。民情重大逆轉,從先前排拒干預變為期待中央「出手」。大家明白到:特區出現問題,離不開中央責任。

正如特區的高度自治權是由國家授予,同樣,特區政府也並非香港固有,而是由中央主導組建。高度自治權授給什麼人負責行使,是我國恢復對香港行使主權的中心題目。

鄧小平早已說明要由愛國者治港。他對訪華的英國官員說:希望港英政府不要在過渡時期裏自搞一套班子,將來強加給特區政府。後來香港人看到,特區政治一直就是愛國力量與反對派較量,後者愈鬧愈兇,其激進成員圖謀「攬炒」奪權。如今由亂及治,是中央加強從方針、法律和制度上確保愛國者治港的結果。

回歸之初,負責涉港事務的官員曾認為「不管就是管好」。經歷特區實際事態發展,中央現強調「牢牢把握香港大局」。

習近平上月1日在香港演講,點明了治港的關鍵,就是落實中央全面管治權,同時保障特別行政區高度自治權,二者統一銜接,「也只有做到這一點,才能夠把特別行政區治理好。」

中央與特別行政區的關係,是「一國兩制」的重要體現,對此多年來有過許多論述。現在是作為總結特區25年實踐經驗,明確指出兩層次權力「是統一銜接的」。

中央的全面管治權,很大程度是通過特區依法行使高度自治權來實現的。香港有責任配合維護和落實中央全面管治權。習近平7.1講話重申:中央充分尊重和堅定維護特區依法享有的高度自治權,行政長官和特區政府是治理香港的第一責任人。

現代社會錯綜複雜,治理工作需要多方配合。市民期望的施政實績,來自充分有效的綜合治理能力,而非靠劃分權力範圍。綜合治理能力的提高,包括各組成單位的專業高效,還要有完善體制、提升統籌協調能力。

中央全面管治權與特區高度自治權的統一銜接,在日常操作上則必然落實到人,往往要經過磨合,完善各種制度機制。像今年7.1「慶典辦」受到不少批評責難,其實事情卻非全受控於「第一責任人」。

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