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2022年6月21日

黃伯農

芬蘭瑞典加入北約的戰略考慮

烏克蘭戰事發生之前的幾年,芬蘭和瑞典兩國的民調均顯示較多人反對加入北約。例如2017年,芬蘭民調顯示有20%至25%人贊成加入北約,反對有53%至58%。2017年瑞典民調則顯示有32%至37%人贊成加入,反對的有43%至48%。惟今年4月至5月的民調顯示,芬蘭支持加入北約的比率已躍升到68%至76%,瑞典支持加入的也增至57%至60%。最近兩國政府已出版公開文件,提出因應周邊安全環境惡化而增加的風險,兩國有必要申請加入北約。

冷戰後兩國親西方

事實上,兩國自1994至1995年雙雙正式加入歐盟時,已由以往的「中立政策」(neutrality policy)微妙轉向「軍事不結盟」(military non-alignment)的親西方立場。2014年烏克蘭危機爆發後,兩國再由「軍事不結盟」轉向加強與北約合作的軍事結盟路線。換言之,縱使芬蘭和瑞典一直表面行使所謂的「中立政策」,但有關內容已呈現根本改變。基於芬蘭和瑞典之間的「唇亡齒寒」戰略安全關係,兩國聯合申請加入北約的原因是想透過選邊西方軍事陣營,從而阻止俄羅斯向北歐和波羅的海推進,以保障自身及周邊環境的安全。

1991年蘇聯解體,冷戰結束。1992年,芬蘭隨即買入64架美國戰機。與此同時,芬蘭時任外長Paavo Väyrynen一方面倡導所謂的「中立政策」,另一方面卻提出原則上想加入北約的意向。芬蘭和瑞典雖未申請成為北約成員國,但於1994年雙雙成為北約的「夥伴」。自此之後,芬、瑞兩國雖未加入北約,但已參加北約任務。

1995年,芬蘭和瑞典正式加入歐盟。這些決定標誌着芬蘭和瑞典走親西方路線。除了經濟上投入歐洲之外,外交和安全政策也與歐盟框架對齊。對於芬蘭來說,加入歐盟主要考慮到西方陣營的安全政策,其次才是經濟措施。

對於瑞典來說,加入歐盟的目的是讓瑞典更大程度影響歐洲大陸的政治、經濟和社會未來。基於芬蘭比瑞典更接近俄國,加入北約和歐盟,突顯了芬蘭想進一步擺脫俄國的影響力。可以說,芬蘭欲加入北約的動機比瑞典強。

然而,在1994至2014年間,芬蘭及瑞典尚選擇走「軍事不結盟」路線。這是因為《歐盟條約》(Treaty on European Union)第42(7)條款中列明,當一個成員國被軍事入侵時,該國可以向其他成員國提出要求,其他成員國亦有提供援助和協助的義務。初時便有人認為《歐盟條約》具「集體防務義務」(collective defence obligation),足以保障芬蘭及瑞典的安全。但因為《歐盟條約》第4(2)條款也列明國家安全和防務是成員國的內政範圍,後來一般理解《歐盟條約》其實並非有「集體防務義務」。相反,正式加入北約之後,當有北約成員國受到軍事襲擊,其他成員國便有法律責任軍事介入並防衞該成員國。北約條款第5條列明,成員國將得到來自北約擁核武國的「安全保證」(security guarantee)。北約成員國才具「集體防務義務」。

2014年,因應俄羅斯吞併克里米亞和該國於烏克蘭東部支援分離武裝分子,北約擴大深化與芬蘭和瑞典的軍事合作。例如,他們已對波羅的海的安全環境進行過多次聯合研判和合作行動。為了回應俄國今年2月出兵烏克蘭,芬瑞兩國與北約啟動「加強互動方式」(Modalities for Strengthened Interaction),增強訊息交流和協調戰略溝通等活動,以監察事態發展。瑞典已強化與北約軍事總部人員的聯繫,芬蘭則已向烏克蘭提供軍火,惟芬瑞並非北約成員國,不能參與決策,也未能得到其他成員國的「集體防務義務」安全保證。

瑞典政府認為,因為芬瑞兩國未正式成為北約成員國,實有礙「北歐防務合作」(Nordic Defence Cooperation)框架內的5個成員國(丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典)之間的順暢合作。自2014年以來,「北歐防務合作」框架已得到持續深化,但礙於框架內存在不同結構:挪威和冰島屬北約但不是歐盟成員;芬蘭和瑞典屬歐盟而非北約成員;雖然丹麥屬北約和歐盟,但哥本哈根曾選擇退出歐盟的「共同安全及防務政策」(Common Security and Defence Policy)框架。於是,讓芬蘭和瑞典加入北約,可推動北歐和波羅的海地區更深化防務合作。

例如在2016年,瑞典軍隊決定重返放棄駐兵20年的波羅的海哥特蘭島(Gotland Island),以回應俄軍在該海域增加活動。芬蘭也聲明軍方已隨時準備好保衞波羅的海奧蘭群島(Åland Islands)。分析指芬蘭和瑞典若成功加入北約,將加強西方在波羅的海地區的防務。

「北歐防務合作」框架與歐盟和北約結構之間的整合,意味着芬瑞兩國自2014年後已放棄「軍事不結盟」路線,轉向與西方加深軍事結盟,正式放棄「中立政策」。

鞏固「唇亡齒寒」關係

芬蘭和瑞典聯合申請加入北約也涉及另一戰略考慮,就是兩國的「唇亡齒寒」關係。瑞典明白到芬蘭是斯德哥爾摩和莫斯科之間的地緣戰略緩衝區,瑞典不能容許芬蘭落入俄國手中,以免與俄國直接衝突。芬蘭視瑞典為自身安全的保障者。主要原因是自1995年加入歐盟以來,瑞典和芬蘭認為歐盟於安全、防務和危機管理方面仍處弱勢和缺政治意志改革,芬蘭和瑞典不可能期望歐盟能提供安全保護。芬瑞兩國研判遲早都要共同加入北約才可一併保障兩國安全。於「唇亡齒寒」戰略背景底下,只讓其中一國加入北約也會使另一國的安全風險增大。

瑞典政府研判,美國是「歐洲安全的最重要行動者」(most important actor for security in Europe),縱然美國歷任政府倡導歐洲國家去肩負自身安全的更大責任。芬蘭政府也研判,美國和北約「對歐洲和芬蘭安全具中心重要性」(of central importance to security in Europe and Finland)。

即使沒有正式安全保證和北約成員國身份,瑞典和芬蘭防務仍需依賴美國。但為了減低瑞典和芬蘭對美國的雙邊安全關係依賴,一旦成功加入北約,將意味瑞典和芬蘭可從多個北約成員國得到多元安全保證和多邊防務合作關係。

總括而言,芬蘭和瑞典聯合申請加入北約的戰略考慮包括:

一、冷戰後走親西方路線去應對俄國威脅。

二、因放棄「中立政策」和「軍事不結盟」路線而要加入北約。

三、於歐盟未能提供安全保護之下,以加入北約去鞏固兩國「唇亡齒寒」關係,和減低對美國的雙邊安全依賴。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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