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2020年7月7日

程翔

香港政治制度新模式

2020年7月1日之後,隨着港版《國安法》(以下簡稱《國安法》)的生效,香港的政治制度出現全新模式,這個新模式有以下幾個特點:

甲,在原有特區政府之上,出現一個「超級政治內閣」,統領香港政治事務。

這個「超級內閣」,正式名稱是「香港特別行政區維護國家安全委員會」(以下簡稱「港區國安委」)。

同原有香港特區的政治制度比,我們可以把行政會議視為內閣,這個內閣的官守委員是三司十一局(後來增至十三局)的局長(另加一些非官受議員)。他們的工作範疇涉及全港政治、經濟、社會、民生、文化、教育等等各方面的事務。他們過去在特首領導下各司其職,有權有責。

新設立的「港區國安委」,專門集中處理涉及國家安全的事務(見《國安法》第12、13條規定,以後凡在括號內的數目字就是指國安法的相關條文)。它將凌駕於特區原有內閣,成為「超級內閣」。這個內閣的超級性可以從以下幾方面看出:

第一,它設一個顧問,由中央直接任命(13),是中央安插在這個內閣的核心人物。由於顧問直接來自中央的任命,他很自然地成為這個內閣的最高話事人,使得這個內閣的地位遠比特區原有的內閣要顯得更高級。

這個顧問,由中聯辦主任駱惠寧出任。這樣一來,駱惠寧就有三個身份:港澳辦副主任、中聯辦主任、港區國安委顧問。很明顯,他將成為特區實質的最高領導人,名副其實地是香港特區黨委書記。同以前比,他固然也是(地下)特區黨委書記,卻沒有直接參與特區政府工作的機制,現在有了國安委顧問一職,他就可以名正言順地參與特區政府的各方面的決策。

第二,它的職務範圍,將囊括全社會各個方面。表面上看,《國安法》只針對四項罪行,但在中國大陸,由於實行「總體國家安全觀」,把國家安全的概念從傳統防範敵人滲透破壞竊取情報等一下子擴大到18個領域【1】,這些領域涵蓋市民生活各個層面,這樣一來,特區國安委的工作範圍就將涉及生活中的各個領域,而且為各個領域涉及國安問題制定政策,交特區原有的內閣去執行。特別是《國安法》規定,特區政府要對「學校、社團、媒體、網絡採取必要措施,加強宣傳、指導、監督和管理」(9)並對他們進行國安教育(10),所以,它的恒常工作就不止於偵查緝捕犯法事件而是要對社會廣泛領域進行監控。從《國安法》對特區國安委職責的三項規定(14)可以看出,凡屬政治、意識形態和維穩等問題都歸國安委管。

第三,它把政權的「專政力量」(套用中共的術語)集中在一起。在大陸,所謂「專政力量」是指公、檢、法三大系統,在香港則主要指三大紀律部隊,(警察、入境處、海關),他們歸保安司管轄,這個超級內閣的成員,除了保安司長外,還有三大紀律部隊的最高負責人都集中在這個超級內閣裏(13),他們屬於大陸系統中的「公」,律政司司長及其下屬專責檢控國安案件的部門(18),則屬於大陸系統的「檢」。大陸系統中的「法」,雖然沒有代表在內,但《國安法》規定特首可以直接任命審理國安案件的法官(44),所以實際上特首也就在一定程度上具有「法」的功能。這個集公、檢、法三大系統的「專政力量」在一身的國安委,就自然而然地成為「超級內閣」。

第四,它的超級性,還體現在它享有某種特權,包括:
‧工作不受任何其他機構組織和個人的干涉(14),等於沒有制衡機制;
‧工作訊息不公開(14),違反過去政務公開的原則,使立法會失去監督權力;
‧其所作決定不受司法覆核(14),使公民失去制衡行政失當的權力;
‧其財政撥款不受現行撥款機制的限制(19),立法會因而失去制衡行政的權力;
‧警務處可從香港以外聘請專門人員來港協助(16),為將來從大陸引入武警提供法律依據。

第五,它的超級性,還體現在它在處理國安法案件時,可以不受現行法律規範,包括:
‧公開審訊(41)的原則;
‧被告保釋的權利(42);
‧在偵查案件中可以繞過現行法院對搜查、截聽、凍結財產等的批准權(43);
‧繞過司法人員推薦委員會的推薦直接指定法官(44);
‧不設陪審團(46);
‧案件的屬性(是否屬於國安或者是否涉密)由特首定而其決定對法院有約束力(47)

從以上可以看出,這個「超級內閣」(參見附表一)是如何改變了香港的政治制度。

乙,在「超級內閣」之旁,設立一個「超級執法團隊」,強化「專政」力度。

根據《國安法》的規定,中共將在香港設立一個「中央駐港維護國家安全公署」(48,簡稱「公署」)。這個公署的地位、性質、組織、任務、和權責是什麼?值得我們探討。

第一,公署在香港政治架構中的地位

從中共宣布該公署的正副署長的黨內和行政位階看,公署在體制上的地位並不算高。從黨內地位看,正署長鄭雁雄來港前尚不是中共中央委員會候補委員,從行政看,他來港前是廣東省委秘書長,局級(頂多是副部級),低於中聯辦主任駱惠寧(中央委員、正部級)。副署長李江舟是局級(來港前是公安部港澳台辦公室主任)、另一個副署長孫青野履歷不詳(在公署中他排名第三位,不可能高於副部級)。從這個人事安排看,則這個公署地位並不算特別高,起碼它不能與中聯辦、外交部特派員公署、解放軍駐港部隊等三個原有中央在香港機構平排。(參見附表二)

第二,公署的組織和性質

中共目前還沒有公布這個公署的組織結構,但指出它是「由有關機構聯合派出」(48)。所謂「聯合派出」說明它是由多個單位,估計包括所有公、檢、法、警、特等各個「無產階級專政機器」的力量共同組成。我們知道,在新國安法通過前,中聯辦內部就有一個「警務聯絡部」,直接由公安部派人擔任部長,而現在被任命為公署副署長的李江舟恰恰就曾經擔任這個部的部長。過去中聯辦的「警務聯絡部」,其內部也包含很多「強力部門」(公安警察、國安警察、總參情報人員)的代表在內。從這點看,筆者有理由相信這個公署就是過去中聯辦「警務聯絡部」的擴大版或者加強版,同過去不同的地方有二:其一,過去中聯辦的「警務聯絡部」都只能低調行事,而其執行任務也是非法的,今後則可以公然堂而皇之地在港活動了。其二,過去中聯辦的「警務聯絡部」沒有配備正規的警力以便其直接執行任務,今後不但可以直接辦理國安案件,而且可以配備執行任務的警力(49),必要時還可以從內地調動武警進入香港協助其執行任務(16)。

如果上述分析接近事實的話,則這個公署將會是在中聯辦領導下的一個執法機構(《基本法》沒有賦予中聯辦這個執法角色),它接近過去地方省委指揮的「武裝部」。由於它享有不受香港法律制衡的地位(60),它將成為特區的「超級執法團隊」。

第三,公署的任務和權責

國安法規定公署有兩類任務和權責:其一,在特殊情況下可以直接辦案(49-4,55)。當它直接辦案時,從偵查、檢控、審判三方面的工作都按照內地的辦法和程序(包括實行內地的《刑事訴訟法》)來處理(56,57)。這實際上就是把內地的司法制度直接應用到香港。在這種情況下,根據第55-57條,犯罪嫌疑人可能被送到大陸受審,但這並非正常的「引渡」,所有涉及「引渡」的司法限制(藉以保障嫌疑人的權益)都變成無效。其二,在一般情況下,它負有監督市民、監督政府、實際掌握香港警隊指揮權的功能(49-1至3,53),以及「加強對在港的外國、國際組織、非政府組織、媒體的管理」(54)。

第四,公署凌駕香港法律之上

《國安法》更賦予公署凌駕香港法律之上的地位(60),而香港政府必須無條件配合其在港的任何行動(61)。此兩條實際上就在香港構建一個凌駕法律之上不受法律制約束的「法外團體」。由於他們在「執法」過程中完全不受制約,車輛不受檢查,他們可以直接把被告「送中」而不需要負任何刑責。

丙,香港出現的全新政治架構

在頒布《港版國安法》後,香港將出現一個全新的政治架構。這個政治架構的頂端是中聯辦,其主任以顧問身份直接參與特區超級內閣的工作,包括政策制定(特別是政治事務的政策)、人事安排以及恒常的意識形態改造工作。

在中聯辦之下,設立一個國安公署,配備執法力量,可以直接拉人。人們可以把它視為中聯辦的「武裝部門」。它還可以根據需要輸入大陸的執法人員。在一般情況下,它負起監控市民、監控政府、監控外國政府、機構、NGO、傳媒等駐港人士的活動。它直接聽命於中央(以中聯辦主任為代表),不受特區政府節制,但可以要求特區政府無條件配合。這個新結構可以見附圖。

實現這個全新政治架構後,香港特區政府的地位已經降到中聯辦之下,而在國安問題上甚至地下降至公署之下。不但香港的治權將會牢牢地掌控在中共手上,香港人也將出現被強制「洗腦」的局面。中共稱此為實現「第二次回歸」(第一次回歸只限於「收回主權」,第二次回歸則要「收回治權、收回民心」)的關鍵措施,如此惡法果能收回民心?幾稀矣!

【1】根據習近平總體安全觀而制定的、在2015年頒布的新《國家安全法》,列舉了18項國家安全領域,計有:政治、領土、軍事、經濟、金融、資源、糧食、科技、社會、文化、意識形態、訊息、宗教、民族、環境、核能、外太空、海外權益等。

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