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2019年11月7日

程翔

四中全會將徹底改造「一國兩制」

中共剛剛結束的十九屆四中全會發表的公布,以及隨後全國人大常委會法工委主任、港澳基本法委員會主任沈春耀對公布的解讀,明確無誤地表明中共從今開始將逐步對鄧小平始創的「一國兩制」進行全面的改造。

會議公布本身只有簡單的兩句話:一,「嚴格依照憲法和《基本法》對港澳實行管治」;二,要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,已經透露了玄機。會後沈春耀在記者招待會上進一步透露了全會在討論香港問題時明確地提出了五點方針(詳見本文附錄)。筆者覺得值得注意的有以下幾點。

一,公報原文不再提「港人治港、高度自治」,而是直接談中央對香港的管治。

「港人治港、高度自治」是寫入中英國際條約性文件《中英聯合聲明》和香港的憲制性文件《基本法》之內,是香港主權得以順利移交,香港人不抗拒回歸的重要「社會契約」基礎。回歸頭五年,中共基本上信守這個承諾,但不旋踵就開始思考如何插手香港的管治,這個歷程如下:

1. 從2003年50萬市民示威開始,中共就先從宣傳着手,散播香港需要中央管治的輿論。例如它最常用的論據,就是1997年只收回主權,沒有收回治權;1997年只有法律名義上的回歸,沒有政治實質上的回歸;1997年香港回歸,但香港人心沒有回歸。。。。。等等,這實際上已反映中共按捺不住管治香港的衝動。

2. 到2007年,中聯辦曹二寶就正式提出「建立第二支管治隊伍」的設想。這是中共第一次表明它要插手香港的管治,但提出時,知道違反了《基本法》,所以尤抱琵琶半遮臉,說這只不過是曹個人的「學習心得」,不方便直截了當地提出。

3. 到2009年,北京清華大學法學院副教授程潔(曾經參與全國人大常委基本法工作)在美國卡內基刊物 Hong Kong Journal(2009年秋季號)上發表文章,題目是「一個新政策的故事」(The Story of a New Policy),明確無誤地指出中國對香港政治「失去耐性」,從此「中央變得更為積極參與香港的政治、對港政策從過去偏重「一國兩制」中的「兩制」﹐變成現在更為重「一國」。

4.到2014年中共拋出一個《「一國兩制」在香港特別行政區實踐》白皮書,首次提出中央對香港擁有「全面管治權」的概念,而原來「高度自治」被施加新的限制:「高度自治不是全面自治」。

5. 終於到今年(2019年)的四中全會索性直截了當不迂回地說要對香港「實行管治」,不再提什麼「港人治港、高度自治」了。

這個歷程表明,中共其實是一直處心積慮思考如何直接統治香港的,這種醞釀思考已經足足醞釀了17年,並不是如坊間所說是因應反送中條例而來的。

二,公報提出要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。

很多人都已經指出,這意味着中共將很快要主動為香港的《基本法》第23條立法。根據《基本法》的規定,23條是由香港「自行立法」的。基於眾所周知的原因,香港迄今還缺乏適當的政治環境去進行立法(這一點林鄭月娥政府是承認的),在這種情況下,內地學者智庫提出要麼中央直接為特區立法(以國家安全涉及國防,特區無權過問為名),要麼中央直接宣布《中國國家安全法》、《反分裂法》等直接適用於香港(只需簡單地由人大常委決定把該法列入《基本法》附件三就可以)。現在還看不出北京會走哪一步,不過可以肯定的是,香港面臨為23條立法的壓力會愈來愈大。

除了立法外(不管是23條或是引入大陸的國家安全法),公布還提到建立健全「執行機制」。這裏也有幾個可能做法:一是恢復香港警察的政治部,政府在過去已經討論了不少,這是震盪最小的做法。二是擴充現在中央公安部駐香港代表(即中聯辦內現有的「警務聯絡部」)並賦予一定的執法權。嚴格來說,該組織目前在香港沒有執法權,但從最近警察暴力事件中不斷有疑似大陸武警在港執法的片段被傳媒拍攝到可以看出,中共已經開始直接在香港執法了。目前這種做法是違反《基本法》的,將來這很可能就是合法化了。三是由國家安全在香港設立一個新的機構,與國安部甚至更高級的國家安全委員會對接,專門從事涉及國家安全的辦案機構,如果最後走到這一步,則對香港的震盪將會很大。

三,沈春耀補充部分,提到要完善中央對特區行政長官和主要官員的任免制度和機制。

行政長官和主要官員如何任命,《基本法》已經有所規定,過去特首選舉,北京只是通過操控小圈子的選舉委員會就可以放心任由大家去選。所以第一、二屆特首,北京的任命都是形式上行使任命權。但是2017年的特首選舉,三個候選人(林鄭、曾俊華、胡國興)都是按照《基本法》和人大常委關於特首選舉的規定產生,其參選資格完全符合《基本法》和憲法的規定。但即使是這樣,由於三個人中曾俊華不但民望最高,而且在小圈子的選舉委員會中也最得民心,所以若果任由1200選委自由選擇的話,是絕對輪不到林鄭的。在這情況下,中共就透過種種渠道放風說,如果選出來的人不合中央意願的話則中央有權不任命。結果很多選委都識做,讓林鄭以777票「當選」。現在北京的做法就是要使這種實質上直接指派特首的做法合法化、恒常化,這就嚴重違背了制定《基本法》時的初衷。

除了特首要直接由北京指派式任命外,將來對主要官員也將做出指派式任命。本來主要官員如何任命,《基本法》的規定是:特首提名,中央任命。提名權在特首,而中央的任命權是程序性的或非實質性的。雖然筆者知道,從梁振英時代開始,北京就不斷插手他的組閣過程,很多人是先去深圳面試獲准後才由梁振英「提名」的,但畢竟這並不是名正言順的做法。現在北京可能覺得不必再那麼迂回了,根據沈春耀的解釋,將來很可能主要官員的任命權也是直接由中央決定,特首的組閣過程是名義上的,內閣班子實際是北京決定的,再交特首名義上提出。這樣,《基本法》賦予特首的「提名權」將被貶為「被通知權」。

四,將來人大「釋法」可能制度化和恒常化,實質性地取消香港終審權。

過去中共對人大「釋法」採取比較克制的態度,每次釋法時都強調是不得已的。但根據沈春耀的補充說明,四中全會提出要「完善」全國人大常委會對《基本法》的解釋制度,這就意味着將來人大釋法可能變成制度化和恒常化了。這個發展的危險性有二:

一是中共可以更加隨心所欲的修改《基本法》的精神而毋須修改《基本法》的文字,這樣它就可以振振有詞地自稱「嚴格按照基本法的規定辦事」。事實上我們在過去22年目睹它如何在不改動《基本法》一個字的情況下把《基本法》的精神糟蹋蹂躪到體無完膚。如果它不是屢屢這樣做,今天也不至於激發市民這麼大的民憤。

二是中共實質上把人大常委會變成過去殖民地時代的樞密院,實質地取消香港終審權。英國法律系統中的樞密院扮演終審庭的角色(回歸前,香港的終審案均在英國上議院的樞密院司法委員會 Judicial Committee of the Privy Council)審理。按照《基本法》的規定。回歸後香港擁有終審權。但是,一旦人大釋法成為制度化和恒常化,則香港終審法院任何裁決如果不合京意時,人大使出一招釋法就可以否決香港終審法院的裁決,變成實質的樞密院。屆時香港的所謂終審權就會化為烏有,只剩下紙面上的裝飾品而已。

四中全會為香港帶來這些噩耗,香港人不能不知,思想上不能不有所準備。

附錄:沈春耀闡述四中全會對香港問題的討論,提出五點方針:

一是堅持依法治港治澳,維護憲法和《基本法》確定的特別行政區憲制秩序,完善特別行政區同憲法和《基本法》實施相關的制度機制,堅持以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」,提高特別行政區依法治理水平;

第二,完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對《基本法》的解釋制度,依法行使憲法和《基本法》賦予中央的各項權力;

第三,建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特區強化執法力量;

第四,完善香港澳門融入國家發展大局,和內地優勢互補,協同發展的機制,推進粵港澳大灣區建設,支持香港發展經濟改善民生,解決深層次問題;

第五,加強對香港、澳門社會特別是公職人員和青少年的憲法和《基本法》教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育,增強香港、澳門同胞國家意識和愛國精神。

沈春耀強調,堅定維護國家主權安全發展利益,維護香港澳門長期繁榮穩定,絕不容忍任何挑戰「一國兩制」底線的行為,絕不容忍任何分裂國家危害國家安全的行為,堅決防範和遏制外部勢力干預港澳事務,和分裂顛覆滲透和破壞活動。

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