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如何取消燃油補貼

凱爾(Jordan Kyle)、安達姆(Kwaw Andam)| Project-Syndicate

2023年8月3日

尼日利亞總統蒂努布(Bola Tinubu)在5月的就職演說中宣布,要結束該國數十年的燃料補貼。這不是尼日利亞第一次試圖放棄,這項對經濟和氣候造成了災難性後果的政策。新的情況是老百姓的沉默。在宣布全國罷工計劃後,尼日利亞勞工大會退縮了,沒有爆發其他大規模抗議活動。

這至少是一個不尋常的反應,因為燃料價格的急劇上漲,往往導致騷亂。2012年,時任總統喬納森(Goodluck Jonathan)試圖取消尼日利亞燃料補貼時,廣泛的示威活動和全國範圍的罷工,迫使他改變方向。同樣,暴力抗議活動迫使厄瓜多爾前總統莫雷諾(Lenín Moreno),在2019年廢除燃料補貼後不久,又恢復了燃料補貼。據英國廣播公司報道,2022年1月至9月期間,逾90個國家/地區的人們,因燃料的成本或可及性走上街頭。

為了避免內亂,國際貨幣基金組織主張,逐步取消燃料補貼,同時採取有針對性的措施,保護最弱勢群體。但是,如果政府缺乏實施社會安全網計劃的經驗,公民往往會對轉型缺乏信心,對改革表現出更大的抗拒。

尼日利亞人對政府的信任度,在非洲排名最低,人們預計民眾會強烈反對突然廢除燃料補貼。相反,蒂努布採取「冷火雞」(cold turkey)方針的決定,以及他所受到的微不足道的阻力,標誌着思維的轉變:對燃料補貼的失望,現在可能超過了對政府實施健全公共政策能力的擔憂。

許多石油生產國在1970年代引入了燃料補貼,作為分享自然資源財富利益的一種方式。這種想法認為,國內需求很容易通過國內生產來滿足,還有大量的石油可供出口。但隨着市場價格上漲,政府無法提高國內價格,因為擔心改革會引發政治反彈。與此同時,石油生產國的國內燃料消費,在人為壓低價格的推動下穩步增長。像尼日利亞這樣的主要石油生產國,現在必須以市場價格進口石油產品,以滿足國內需求。隨着時間流逝,燃料補貼從適度支出迅速膨脹,成為消耗政府巨額支出的龐然大物承諾。

低燃料價格是石油生產國公民的重要象徵,是原油儲量為數不多的切實優勢之一。因此,廢除燃料補貼意味違背資源財富所應許的好處。然而,隨着補貼成本的上升,政府投資於衞生、教育、基礎設施和其他公共產品的財政空間愈來愈小。

在尼日利亞,公民最終可能出於3個原因支持改革。首先,他們愈來愈受到燃料短缺的困擾,這導致加油站排長隊,企業營運成本飆升。烏克蘭戰爭導致全球汽油和柴油價格飆升,全國各地運輸燃料的成本也大幅增加。一些零售商不甘虧本經營,而是將零售價提高到政府設定的價格之外,而黑市燃料更是極其昂貴。

此外,隨着時間過去,國內煉油能力(該國出口原油,而幾乎所有燃料都要進口)的提高,稀缺性最終會得到緩解,這種思維已經變得不那麼可信了。尼日利亞議會最近的一項審計發現,儘管在十年間花費了250億美元修復該國的煉油廠,但它們的產能利用率仍不到30%,使尼日利亞超過95%的精煉石油產品,只能依靠進口。

其次,尼日利亞的燃料補貼,鼓勵了向鄰國走私,那裏低成本的汽油和柴油,可以以最少兩倍的價格出售。販運的規模如此之大,以至於在蒂努布宣布結束燃料補貼後,喀麥隆汽油價格翻倍,爆發了抗議活動。正如蒂努布所說:「我們為什麼要......餵食走私者,充當鄰國的聖誕老人?」尼日利亞人似乎準備阻止自己的資源流向其他國家,即使沒有政府未必會將財政儲蓄用於幫助窮人的投資。

最後,尼日利亞政府發出了充分的警告,稱今年將取消燃料補貼。卸任的總統布哈里(Muhammadu Buhari)在2023年中之後,便不再為此編製預算,而2021年《石油工業法案》規定,逐步取消為補貼提供資金的實體石油均衡基金(Petroleum Equalization Fund)。敵對政黨的沉默,突顯了改革的必然性,這與2012年不同,當時蒂努布本人也抗議擬議的削減。

尼日利亞的經驗顯示,在避免公眾抗議的同時,取消補貼需要暴露燃料補貼的諸多缺陷,包括其與燃料短缺和黑市暴利的聯繫。隨着燃料補貼繼續造成經濟和環境破壞,其他國家的政策制定者可能會試圖複製蒂努布的戰略。公眾可能會懷疑政府是否能夠通過擴大社會保護以緩解影響。但是,特別是在對政府信任度仍然很低的國家,直接體驗補貼的負面影響,可能會大大有助於讓公民參與進來。

 

Copyright: Project Syndicate, 2023.
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