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如何修復美國破損的空管系統

弗蘭克爾(Jeffrey Frankel)| Project-Syndicate

2023年12月29日

隨着航空出行最終恢復至疫情前的水平,預計這個假期將會異常繁忙。許多美國乘客將會面臨令人瘋狂的航班延誤,還有更多人會遭到不必要的長時間飛行折磨。但最少有一些人可能目睹或親身捲入可怕的飛機差點相撞事故,這一點最令人擔憂。

可以肯定,美國在航空安全領域擁有傑出的紀錄。自2009年以來,便從未發生致命的商用飛機墜毀事故。但自新冠疫情以來,美國機場便報告愈來愈多險些發生的事故:僅去年一年,便報告了約300宗險些發生的近距離碰撞事故。

險些發生事故令人憂慮地激增,部分是由於合資格的空中交通管制員嚴重不足,因而導致美國空中交通管制系統(ATC)嚴重承壓。據美國國家空中交通管制員協會資料顯示,如今在職的管制員人數,相比10年前減少了1000人,儘管空中交通有所增加。就像美國交通部長布蒂吉格(Pete Buttigieg)所承認的那樣,美國目前面臨空中交通管制員缺口約3000人。

空中交通管制員因此經常加班,每周工作6天是常規狀況。空中交通管制系統設備陳舊,加劇了普遍存在的疲勞。儘管在計算和衞星通訊方面已經取得了重大進步,但管制員卻繼續依賴陸上雷達和模擬無線通訊系統。令人震驚的是,有些管制員仍然以紙條用於追蹤記錄飛機狀況。結果必然是高昂的成本和糟糕的飛行體驗。

此外,由同樣負責航空安全監管的機構聯邦航空管理局(FAA)所管理的空中交通管制系統,嚴重缺乏持續多年的穩定資金投入。這種狀況阻礙了航空交通管制規劃,同時阻礙了對最新設備以及招聘及培訓管制人員所必不可少的投入。FAA所培訓的新晉管制員僅足夠勉強彌補那些達到56歲強制退休年齡,或選擇提前退休的管制員數量。以這樣的速度,該機構根本無法解決目前的人員短缺,更不用說跟上航空旅遊的長期增長。

鑑於培訓新晉空中交通管制員需時3年,FAA迫切需要增加受訓人數,從而在可以接受的時間範圍內,實現人員配備正常化的任務。但圍繞該機構預算的不確定性,卻構成了重大挑戰。國會共和黨人一再威脅要削減撥款,以作為其通過削減非國防可自由支配開支,以削減美國財政赤字工作的一部分。例如,2018至2019年,政府停運關閉了位於奧克拉荷馬市的聯邦航空培訓學院,從而妨礙了新人加入管制員隊伍。明年2月,潛在的關閉可能會將目前的短缺狀況延長至2030年代。

但問題卻不僅限於資金方面。造成機場擁堵、航班延誤、取消和差點相撞事故的另一個原因是,將有限的空中交通管制資源不成比例地分配給企業飛機,而以犧牲大型商用航班為代價。

在多名專家支持下,解決美國航空危機的方案是採取加拿大的成功辦法,即將航空交通管制系統從FAA轉交給一家非牟利企業,並通過收取使用費為其提供資助。這就是所謂「公用事業」模式;即讓使用者而非國會來為該組織提供資金,從而使其能夠聘用新一代管制人員,並投資於先進技術。

儘管將如此關鍵職能委託給一家私營企業,在某些人看來可能會有風險,但這樣的擔憂是沒有依據的。FAA仍將監督和維護空中交通管制系統的安全,就像其目前監管牟利飛機製造企業和航空公司一樣。事實上,FAA目前同時營運和監管空中交通管制系統的現行體制表現出利益衝突——而這是國際民用航空組織要求各國所要全力避免的。包括澳洲、德國、英國和紐西蘭在內的許多發達國家,已經實現了空管系統的部分或徹底私有化,並且取得了顯著的積極成果。

多年來,獨立專家同樣對將空中交通管制系統私有化的類似建議表示認可。其中包括來自「理性基金會」(Reason Foundation)和卡托研究所(Cato Institute)的自由意志主義者、諾貝爾獎得主斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz),以及羅賓(Dorothy Robyn),此人曾在1990年代參與前總統克林頓失敗的航空交通管制系統企業化工作。曾在前總統特朗普任職期間擔任交通部長的趙小蘭(Elaine Chao),也曾要求進行這樣的航空交通管制系統改革。

那麼,為什麼上述建議並未得到實施?答案之一是握有政治權力的企業飛機擁有人。該規模雖小但卻極具影響力的團體,擁有其自身成功的游說活動,旨在令使用機場費用維持低廉。

如果企業飛機擁有人支付合理份額的費用,那麼,航空交通管制系統所面臨的財務挑戰將不會如此嚴重。目前,航空交通管制系統大規模補貼小型私人飛機,卻以備受困擾的商用飛機乘客被迫繳付巨額稅款為代價。儘管約佔FAA所管理航班的六分之一,但快速增長的私人機隊卻僅為該機構提供約2%的稅收。據估計,每年的有效補貼約為10億美元。

空中交通管制系統必須推出鼓勵政策,優先考慮更符合乘客需要的商業航班,而非私人公務飛機游說團體的利益需要。私有化空中交通管制系統將使其對公眾,而非游說團體的競選捐款負責,同時迫使私人公務飛機擁有者支付其應有份額。這將減少飛機的升降次數,從而減輕機場擁堵和空中交通管制員的工作量。

儘管決策者和學者很清楚,華盛頓小規模強勢利益集團所發揮的作用,但乘客卻並不總是了解上述影響是如何導致飛行時間延長、航班頻繁延誤、取消以及頻繁發生近乎碰撞事故。如果選民了解其中的因果關係,也許國會會有動力採取行動。

 

Copyright: Project Syndicate, 2023.
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