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投資條約的現實

Andrés Arauz、Guillaume Long| Project-Syndicate

2023年5月18日

過去一年,一批歐洲國家退出了備受爭議的《能源憲章條約》(ECT)。法國、西班牙、荷蘭、德國、波蘭、盧森堡、斯洛文尼亞和丹麥,均已仿效2016年便已退出的意大利,退出了該條約,或者宣布了其退出意向。因為允許外國能源投資者就政策變化所造成的損失起訴各國政府,《能源憲章條約》阻止各國履行其為實現巴黎氣候協定目標所作出的承諾,並有效削弱其對石油公司的暴利徵稅計劃。

如果說發達經濟體因遭到大型公司的恐嚇而無法實施所急需的改革,那麼發展中國家只會陷入更糟糕的處境。在增加資本流入的欺騙性承諾誘惑下,許多國家簽訂了一系列雙邊和多邊投資條約。上述條約與《能源憲章條約》同樣,含有投資者與國家爭端解決機制(ISDS),允許外國投資者向私人國際法庭,針對國家政府提出索償訴訟。歐洲對《能源憲章條約》的不滿,可能會引發就投資者與國家爭端解決機制如何影響地球未來的一場重要辯論;相反,許多歐盟成員國卻繼續敦促發展中國家簽署投資條約。

誕生於冷戰結束時的《能源憲章條約》,旨在鼓勵西方投資前蘇聯集團國家的能源部門,尤其是化石燃料行業。為緩解對於財產沒收、違約和其他歧視性待遇的憂慮,該條約允許投資者向被標榜為中立的國際仲裁提交爭端,而非國家法院體系。借助這套系統,企業可以起訴政府,要求賠償包括未來利潤在內的、可能高達數十億美元的投資損失。截至2022年6月,依據《能源憲章條約》規定所提出的投資仲裁案件,最少有150宗。

但《能源憲章條約》還僅是冰山一角。約2500項投資條約——其中多數為雙邊條約——允許國際投資者利用投資者與國家爭端解決機制,解決與國家的爭議。企業可以就任何可能影響其底線的司法、立法或監管決策,起訴國家政府,其中也包括市級。因此,投資條約致使政府難以實施更強勢也更有效的環境保障、勞動權利和安全標準。哪怕僅是威脅提出投資者訴訟,也可以阻撓決策者。

就連推行改革的承諾,也未能削弱主要歐盟成員國退出《能源憲章條約》的決心。歐盟委員會曾經表示,歐盟國家統一退出的結果——歐洲議會一直在呼籲採取這樣的行動——似乎無可避免。另有傳言稱,歐盟國家間同意不實施《能源憲章條約》規定的日落條款,該條款規定,在某國退出條約後20年內,仍保護任何現有投資(歐洲議會也投票贊成廢除該條款)。許多人認為,逐步淘汰化石燃料不能再等待20年。

發展中國家可以通過要求徹底改革其所加入的許多具有嚴重破壞性的投資條約,以充分利用此次針對《能源憲章條約》前所未有的抗拒。但在歐盟成員國退出《能源憲章條約》的同時,包括岡比亞、馬里、布吉納法索、尼日利亞、盧旺達、塞內加爾和伊斯瓦蒂尼(Eswatini)在內愈來愈多的非洲國家,正在加入該條約。

不幸的是,歐洲拒絕任由政治決策成為企業利益附庸的精神,並沒有拓展到集團邊界以外。儘管宣布退出《能源憲章條約》,法國仍握有與拉美和加勒比海國家簽署的19項雙邊投資協定,和與非洲國家簽署的另外20項協定,規定了類似條款。西班牙則分別有18和11項條約,而荷蘭則手握15和22項條約。而上述3國卻繼續向發展中國家施壓,要求其簽署新的投資條約(多數研究估計,絕大多數投資者索償來自發達經濟體,儘管確定其國籍並不總是一件輕鬆的事)。

擁有龐大石油儲量的厄瓜多爾,就是上述動態的一個引人注目的實例。在投資保護條約審計委員會耗時數年,分析其合法性和所造成的影響之後,該國於2017年5月退出了所有投資條約。委員會報告發現,許多條約在批准和吸引外國投資方面存在缺陷。某些因日落條款的存在仍然有效,但不再對新投資授予保護權(厄瓜多爾並未像歐洲議會那樣,呼籲廢除這些條款)。

但隨後的厄瓜多爾政府,在跨國公司施壓下,已經對重新恢復投資者與國家爭端解決機制表現出新的興趣,而歐洲也已回應了這種興趣。去年8月,西班牙首相桑切斯(Pedro Sanchez)正式訪問厄瓜多爾,反映了西班牙企業對該國日益增長的興趣,他堅稱,「重要的是,我們能在年底前[締結雙邊投資]條約。」更值得注意的是,西班牙最大的石油公司雷普索爾(Repsol),在厄瓜多爾握有不止一個項目,而且此前曾就暴利稅問題,對該國提出訴訟仲裁。荷蘭同樣敦促厄瓜多爾簽署一項投資條約,其表面理由是為保護其能源行業。

依據法國厄瓜多爾雙邊投資條約所作出的一項最新裁決,清楚地顯示了上述條約的有害傾向,即看重企業利潤超過主權國家確保可持續發展和共同繁榮的努力。儘管其主要資產註冊地在避稅天堂巴哈馬,但英法石油公司佩朗科(Perenco)利用厄瓜多爾-法國條約所規定的仲裁條款,針對暴利稅提出索償。仲裁法庭裁定,佩朗科被「間接徵用金額」4.12億美元,而厄瓜多爾則已同意付款。這樣的「協議濫用」,允許跨國公司最大限度地減少其納稅義務,並同時最大限度地保護其投資。

應對氣候變化和保護所有人生命尊嚴的主要障礙,依然是投資條約。歐洲國家接二連三地退出《能源憲章條約》,是撤銷其他許多投資條約所規定的,投資者與國家爭端解決機制的一個黃金機遇。但歐洲必須首先承認自己的虛偽。

 

Copyright: Project Syndicate, 2023.
www.project-syndicate.org 

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