從1945年香港重光到1997年回歸祖國懷抱的五十多年裏，香港經濟發展經歷了不同階段，當中有戰後的百廢待興，到後來的經濟轉型、工業化帶來的快速經濟增長、服務業的興起、區域和國際金融危機，以及種種本地社會狀況的轉變。面對不同經濟發展階段的挑戰，香港的公共財政也起了變化。了解其不同時代的演變，對於評估當前香港財政健康狀況，以及識別未來香港公共財政上的挑戰和機遇，會起到一定的啟示作用。
戰後公共財政穩健謹慎
二戰後有關香港公共財政的資料，最早可追溯到1946/47財政年度。1945年後香港的財政狀況一直穩定，而戰後的快速經濟增長，也對香港的公共財政產生了積極影響。期間政府收入顯著增加，主要原因是大量內地人口流入，帶來充裕、廉價的勞動力，而來自內地的企業家、資本和技術，引導香港製造業特別是輕工業的興起。在1946/47財政年度，政府的總收入約8214萬元，而在20年後的1966/67財政年度，政府的總收入為18.18億元，20年間的增長幅度達22.13倍，年均複合增長率15.89%。同期的政府開支，分別為8262萬元和18.06億元，20年間的增長幅度為21.86倍，年均複合增長率15.82%，收入和開支的年均複合增長率差不多一樣。【圖1】顯示了香港政府從1946/47到1966/67財政年度的收入和支出情況。
經濟大轉型 盈餘屬常態
從【圖1】可以看到一個重要的模式，即政府支出和政府收入的增長兩者是同步。在1946/47至1966/67年度這20年間，除了3個財政年度（即1946/47、1959/60、1965/66）出現赤字之外，政府收入基本上是大於支出，這些數據顯示了當時香港政府的公共財政理念，就是要防止出現赤字。這種謹慎的公共財政做法，在後來仍然奉行，雖然並不是鐵板一塊，但在一定程度上已為社會認同，作為香港公共財政的一貫指導理念和基本原則。
1970年代至1990年代這30年間，見證了香港的重大經濟轉型，由工業化轉到服務業，第一級生產佔香港經濟份額的重要性下降。1970年代的工業化蓬勃，1980年代的服務業興起，以及1990年代金融和專業服務業的崛起，每次香港經濟轉型都帶來新的高增值行業和崗位，從而促成了政府收入的快速增加。
【圖2】顯示了1968/69至1997/98年度30年間的政府收入和支出。從【圖2】可以看出，香港的公共財政（包括收入和支出）在1968/69至1997/98年度這30年內有強勁的增長。一個顯著的觀察是，在這個時期內謹慎理財理念仍然有效，收入總體上是大於支出。這清楚地表明，政府支出需要有政府收入的支援。儘管在某些財政年度出現了財政赤字，但普遍上財政盈餘是常態。
綜合來看，在戰後到回歸（1946/47至1997/98財政年度）整整五十多年間，財政赤字僅出現在7個財政年度，即1946/47、1959/60、1965/66、1974/75、1982/83、1983/84、1995/96年度，相應財政赤字分別為348萬元、4532萬元、1.38億元、3.82億元、7.93億元、25.33億元和31.13億元，對應的赤字佔各財政年度政府收入分別為4.24%、6.82%、8.42%、6.47%、2.46%、7.72%和1.73%，平均百分比是5.41%。與政府總收入相比，赤字的規模並不算太大。鑑於財政赤字的不多見、規模小，以及累積的財政儲備規模，財政赤字在1997年前並不是一個嚴重的顧慮。
回歸後外部衝擊挑戰大
香港1997年回歸祖國後，在「一國兩制」下，香港的公共財政須遵守《基本法》。《基本法》第107條列明：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」《基本法》明確規定了香港公共財政的要求。外圍環境方面，1997年亞洲金融危機、2008年全球金融海嘯和2019年新冠疫情等負面外部因素，給香港公共財政帶來了新挑戰。【圖3】顯示了1998/99至2023/24年度期間的政府收入和支出。
從【圖3】可以看出，儘管香港公共財政依然防止財政赤字，但從數據上可以觀察到一個現象，就是財政赤字發生得更加頻繁。《基本法》要求香港財政避免赤字，但這並不意味着出現財政赤字就是違反《基本法》。如上文所述，負面的外部因素導致回歸後有9個財政年度出現了財政赤字，1998/99、2000/01、2001/02、2002/03、2003/04、2019/20、2020/21、2022/23和2023/24年度的赤字分別為232.4億元、78.33億元、633.31億元、616.88億元、401.28億元、105.75億元、2325.41億元、1223.38億元和1000.25億元，對應的赤字佔各財政年度政府收入分別為10.75%、3.48%、36.07%、34.76%、19.35%、1.77%、39.85%、17.77%和16.13%，平均百分比是20%；而一般預計2024/25年度亦會有財政赤字。
與1997年前相比，不僅財政赤字發生得更頻繁，而且規模也大得多。在1997年前的50年裏，赤字金額平均佔相應財政年度政府收入的5.41%。1997年後出現財政赤字時，赤字金額平均佔相應財政年度政府收入的20%，是1997年前的3倍多。要注意的是，1997年以前香港基本上沒有發債，發債所得入賬不會對財政收入造成較顯著的影響；近年政府發債規模較大，發債所得入賬後對財政收入的影響也會較高，在比較財政赤字佔政府收入百分比時要留意。這並不是說香港在1997年後沒有謹慎管理公共財政，而是前所未有的全球和區域動盪，加上新冠疫情肆虐，使香港無法避免受到外部的負面衝擊。
1990年代以後通訊技術、交易演算法的進步，以及金融市場和全球經濟的融合，外部衝擊加劇，財政赤字也自然會更頻繁發生，且在本文原始數據收集上，從1981/82財政年度打後，政府收支是指一般收入賬目及各基金；1971/72至1980/81財政年度政府收支是指一般收入賬目，各財政年度計算略有差異，這點也要留意。
總的來說，在1946/47至1997/98年度期間，香港保持穩健的財政狀況，財政狀況持續有盈餘。由於政府積累了大量財政儲備，因此沒有舉債需要，公共債務水平非常低。回歸祖國後，全球經濟動盪的影響使香港公共財政更加具有挑戰性，全球與本地經濟及社會環境發生了許多變化，機械式直接比較不同時間段的數據時要小心，不然有可能會得到偏差的結論。
本欄逢周四刊登
香港公共財政系列（一）
本文初稿曾於2023年International Conference on Hong Kong Studies from Cross-disciplinary Perspective國際會議上宣讀，原稿為英文，本文經過修訂、重寫和更新數據。
職業訓練局高峰進修學院院長
