新一份《財政預算案》出籠，坊間焦點落在消費券之上。從疫下非常時期的「擴張性財策」，收緊至疫後復常階段的「中間偏鬆」，無疑是重大的政策轉變。然而，今次尚有一個更值關注的根本性轉變，不單牽涉疫情期間幾年的變化，更加打破了香港長久以來的財政慣例──昔日我們引以為傲的「高儲備」，即連年財盈之下坐擁近萬億元財政儲備，將來恐怕須靠借貸渡日，跌入「高負債」的國際俱樂部……
三招財技 粉飾財赤
香港過去並非未曾發債，惟最新預算案所提發債，由原因到規模均與往日不同。
不論通脹掛鈎債券（ibond），抑或銀髮債券的發行，一來是為支持香港債券市場，畢竟對比股市之下債市向為香港軟肋，二來是作為變相的福利，為散戶投資者提供資金出路，如預算案言都具有其他政策目的，例如普惠金融等。
今次發債的最大分別，是回歸到最基本的融資性質。故此，債券主要面向機構投資者，亦因環球息口回升而傾向發行短債，從而爭取把債息盡量遏低，此外會每年發行650億元，為時至少連續5年，而非不定時發行數十億或數百億元。換言之，發債是建基於「莫財」，不是「財多」還富於民。
何謂「莫財」？根據預算案的中期預測，倘沒發債的「財技」因素，香港今年財赤不單更加嚴重，往後幾年也無法擺脫財赤。
查政府賬目收支，每年發債650億元，被視為每年提供650億元收入；即使有借有還，連同債息計算，支出方面卻因攤長償款，今年涉及開支僅為8億元，明年和後年亦只涉200多億和300多億元。事實上，撇除發債的收支影響，今年無此650億元的發債「收入」，2023/24年度預算財赤其實高近1200億元，而非大家所認知的543億元，2024/25年度亦將錄得300多億元的財赤，而非很快恢復盈餘。
進一步言，由於財赤較長較深的關係，財政儲備的縮水幅度也會更大。譬如明年，儲備便將減至6400億元左右，即較現水平再萎縮約15%，並降到相當於政府開支少至10個月，相當於GDP的水平更會跌穿20%──最高峰時，香港財政儲備不但曾超越10000億元，也相當於政府開支和GDP約24個月或38%。可想而知，發債對香港公共財政問題，發揮了多大的「粉飾」作用。
除了發債，預算案的「粉飾」尚不僅如此，背後原因料非「估錯數」那麼簡單，因同時存在着高估收入和低估支出的嫌疑。
查未來兩年的經營收入，預算案估算會分別有近10%的增長，另外非經營收入的增幅，更料超過10%甚至20%；雖然，只消多賣幾幅土地，包括不惜低價沽售，政府收入最後不難衝高，但假如惜售的策略維持，而政府又沒大幅加徵新稅，單靠香港經濟的自然增長，實現上述收入增幅的可能性誠令人懷疑。事實上，儘管計及疫後反彈因素，當局預測香港從2024年到2028年的5年期間，每年可錄得高達6%的名義增長，也遠較市場看法樂觀得多。
開支方面，隨着人口老化，社福、醫療的公共開支不單連年增加，如2023/24年度預算經常開支便雙雙突破100億元，反觀2013/14年度兩者均不逾50億元；更重要是，在中期預測裏，預算案表明未有計及未來4年政府可能推出的退稅及紓緩措施，即賬目並不包括諸如「派糖」等一次性開支，也就是說，未來的實際開支肯定比預測所指為多。今年，「減甜」之下已經怨聲載道，惟預算案所提的短期紓困措施已總值近600億元；同一手法下，若然簡單剔除今年的600億元紓困使費，已夠抵償今次預算案的543億元赤字有餘──可見，這種「先不入賬」的計法，完全不切實際，儘管當局誠不可能在現階段就制定好來年「派糖」實數，這始終端視當時的經濟、庫房及民意而定。但眾所周知，未來預算案難以百分百「走糖」、「走甜」，意味政府實際支出必然比預算案中期預測所列的大。假如同時失去不發債、不高估收入、不低估支出的三招粉飾，香港真實的財政狀況無疑更為惡劣。
發債先河 恐怕上癮
以上是否杞人憂天？也許。如前所述，發債不獨香港專利，更是其他地方的普遍伎倆。對比西方國家的負債水平，動輒相當於GDP的100%以上，日本更近260%，美英亦達140%，新加坡也高約168%；預算案表示，即使未來幾年持續發債，相關比率仍會低於10%，即香港於此實在「落後」。所謂「落後」，就是香港實無必要抗拒進入「高負債」國際俱樂部；有鑑香港庫房長期水浸，財盈時間遠比財赤為多，坊間也早有要求指出，在各地債台高築的同時，我們何必維持高度財政紀律，不妨在各民生開支上增加投放，即使連年財赤又或儲備萎縮亦無不可。當然，英國上屆政府的迷你預算，因被質疑入不敷支而導致英鎊大瀉，說明了財政紀律始終不能不守；然而，香港又是否完全沒有發債融資的空間？
發債問題至少有三。第一，有借不單有還，還要涉及額外利息開支，尤其零息環境已經過去；現時美國5年期國債息率為4厘，假如650億元的債券以同一債息發行，每年也須繳付26億元的開支──今次預算案不惜破天荒向馬會開刀，但也每年僅涉24億元罷了，故千萬別低估香港發債背後的成本。第二，透過財技粉飾賬目，當然有利大家維持信心，但也可能跌入掩耳盜鈴陷阱，令市民未能清楚了解財赤嚴重性，以致令未來收緊開支或加徵新稅舉步維艱，尤其是人口老化勢必令未來公共開支有增無減。第三，這是最重要的，因為今次發債打開了香港理財哲學的潘朵拉盒子，為發債粉飾財赤的操作創下先例──今後一旦遇上財赤，預算案又會不會輕言求諸發債？預算案強調，發債只為解決短期的現金流需要，意味不屬長期措施。然而，有些事情容易上癮；不必諱言，香港已對「派糖」上癮，一旦「發債」同樣上癮，後果或許不堪設想，就似西方不斷以債養債，或不斷上調債務上限一般。
尚幸，《基本法》107條規定，財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。這條理財金科玉律，比歐盟之類要求財赤不逾3%還要嚴謹，因為這是香港憲制性法律的一部分。所以，預算案在發債之餘，也力求恢復財政紀律。其中一點，正是要求把公共開支相當於GDP的比率，從疫情時一度攀至30%的高位，逐步恢復至原來的約20%水平，其中2027/28年度便料回落到24%。
順帶一提，坊間不時批評香港的民生投入遠低其他地方云云，這其實跟上述掛鈎狀況有關。由過去到現在，香港都奉行「小政府」模式，因應上述《基本法》量入為出的規定，須把公共開支訂於GDP的20%水平，因而大大限制了開支大幅暴漲。畢竟，在正常財政狀態下，為免公帑入不敷支，高支出必須有高收入配合，亦即必須有相應的稅收方成，而有關規定便確保了香港這座資本主義經濟城市，得以維持低稅的競爭優勢。事實上，當公共開支低至GDP的20%，稅收同樣少至GDP的20%也成；反之，當公共開支攀至GDP的40%（這是許多西方國家的開支水平），以至60%（這是法國的開支水平），稅務收入就不可能維持於GDP的20%了。所以，跟其他「大政府」比較，香港的各項民生投入理所當然地相對較小──這本來是老生常談，因為香港本來就是低稅地方，低稅之下福利偏低豈不合理？若要香港民生開支提高到彼岸水平，則稅收也難免要同步調高才成；對此，市民是否接受呢？當中不能又要馬兒好，又要馬兒不吃草。
無論如何，香港公共開支都不宜繼續高企於30%，尤其在稅收無法大幅上揚的大前提下。單是向煙民和馬會開刀，都已爭議不小了，何況其他涉及更多市民的稅款？的確，上調煙稅和博彩稅收，對經濟民生的損害最小，且有變相鼓勵戒煙戒賭的政策效果，算是有效在增加庫房收入之餘趨利避害。特別是現在經濟環境並不理想，引入銷售稅之類注定令市道雪上加霜；好像法國也要推行退休改革來減少開支，只是民眾又豈易接受？由奢入儉往往困難，在開源節流同時卻沒引發激烈反彈，同樣困難。
開源節流 未帶討論
除了預告紓困「減甜」，預算案再無提供具體而長遠的開源節流辦法，這多少存在迴避問題之感，跟上述粉飾財赤的考慮異曲同工──加徵煙稅賭稅，所增收入其實不多。而且，預算案未能帶動坊間的危機意識，兼未帶動相關的開源節流討論，也恐為未來的公共財政埋下炸彈，情況跟飲鴆止渴無大分別。例如，因應學生人數拾級而下，特別是在叫停雙非之後，不少小學已現收生不足之窘，展望幾年之後將蔓延至中學層面；對此，政府還有無必要維持而非減少對教育的預算，甚至把原來的學校用地改為適應人口老齡化的用途？來年對於教育的經常開支，便續按年增加6.4%，較GDP的增幅大。「事不避難」，有關方面好應及早開展實事求是的解難工作。
當然，最終恢復財政健康的辦法，未必真箇需要開源節流，而可簡單透過提高GDP來實現──此乃分子與分母之間的問題，只要作為分母的GDP增加，即使作為分子的公共開支不減，其比率也會隨之下降。但如前述，香港經濟前景是否如預測般樂觀？進一步言，對創科，以至對北部都會區和交椅洲人工島的重大投資，到底都有利於香港長遠發展，但前者始終涉及風險，而後者投資期亦嫌太長，相關延後回報（如造地後的賣地收入）需時反映，這也是不得不發債融資的主因。
真相有時換來絕望，但卻有助未雨綢繆。香港最終會否從「高儲備」淪為「高負債」，不僅由預算案決定，亦觀乎預算案本身有否好好引導民意。預算案誠為香港經濟民生的疫後恢復注入強心針，不過醜婦終須見家翁，真相總會浮出水面──這位醜婦不是個人，而是香港這筆已見變爛風險的賬。
