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設政府創投機構 推動產業多元化

洪雯|

2022年4月28日

今日的香港,既是國際金融中心、資本流通平台、超級聯絡人,卻也同時面對產業單一化、空心化、就業劣質化、青年向上流動空間狹窄、貧富差距擴大等等問題。社會逐漸撕裂為一個前景廣闊的「精英香港」,和一個固化,甚至「向下流」的「中產和基層香港」;財富推動型的發展模式下,貧者愈貧,富者愈富。

港府必須扮演更積極角色

要扭轉這種「K形」發展趨勢,香港需要推動經濟結構轉型,推動產業結構的多元化和實體化,為本地人提供更多中間階層、多元化的就業選擇。

但是,香港過去數十年的發展經歷已經清晰證明,若政府延續從前積極不干預的思維模式和發展路徑,靠市場和個體在日益嚴酷的區域競爭中摸索前路、自發解決香港面對的結構性問題,根本行不通。

今天,香港社會愈來愈多人認同,政府應該加強在經濟社會發展中的參與度。尤其是在《港區國安法》制定之後,香港的政治衝突趨向緩和,中央也與特區政府形成了一定的分工默契,觸及國家安全的、棘手的政治問題,有中央政府處理,而特區政府更應該拿出實際行動,解決香港的經濟、社會和民生問題。也就是說,政府在經濟發展中扮演更積極、更主動的角色,已經是不可迴避的選擇。

缺直接推動發展有效「工具」

不過,作為全世界最自由的經濟體、「自由經濟的典範」,香港政府從來沒有直接參與和推動經濟發展的傳統,從來沒有制定過真正意義的產業發展藍圖和產業政策。要承擔起「促成者」、「參與者」、「推動者」的角色,一步步邁向一個「適度有為」的政府,應該從何開始?

我認為,創立一些可用的、便利的「工具」,讓政府可以參與到產業的發展之中,推動新經濟增長點的形成,是當務之急。事實上,這方面香港政府近年已經開始了一些初步的探索,但一直未能有大的突破。

2016年,政府成立2200億元規模的「未來基金」,由金管局管理,存放於外滙基金中,用作長線投資,目標是改善香港的公共財政結構。2020年,政府成立220億元的「香港增長組合」,直接投資於與香港發展有關聯的項目,包括新經濟、生物科技、創新及生活科技等,期望爭取較高回報。而在今年的《財政預算案》中,政府提出對「香港增長組合」增撥100億元,其中50億元設立「策略性創科基金」,另外50億元設立「大灣區投資基金」,分別專注於創科和大灣區發展。這些舉措,邁出了難得的一步,但我認為遠遠不足。

首先,未來基金存放於外滙基金當中,由金管局來管理,而外滙基金要擔負穩定金融體系的作用,無疑難以擔當開拓性的責任,難以用來探索發展方向和帶動產業的發展。

而「香港增長組合」採取被動的投資模式,主要由政府所任命的普通合夥人來作出投資。這樣的模式有望突破「未來基金」的保守思維,能以獲取更高投資回報為目標,可以更為進取。但是,若我們期望合夥人們能有宏觀、全局、長遠的視野,從推動香港經濟結構轉型、為年輕人開拓新發展空間這樣的角度來做出策略性的投資,肯定是不現實的──畢竟,普通合夥人的投資更多考慮市場回報,我們不可能用這些公共目標來評估他們的業績。

除此之外,過去數年,香港政府內部、法定機構、大學等等,也相繼成立了不少基金,用於投資、扶持本地創科初創企業。不過,這些基金全都屬「被動式」的政策措施,或者由任命的投資夥伴來進行投資,或者基金的申請決定在於企業、院校或非政府組織,導致港府在支援產業的發展及布局上十分被動。而且,基金體量也有限,難以形成規模效應。現實顯示,這些基金在推動本地創科產業發展、推動產業多元化方面成效一直很有限。

總結來說,上述間接的投資模式是有益的探索,但由於市場的限制,遠不足以用來作為推動經濟結構轉型的重要手段。我們需要更直接、更有效的工具和更主動的模式,協助政府從「積極不干預」向「適度有為」轉型。

淡馬錫及深創投可作參考

在這方面,境外有不少成功案例可供香港參考。

例如,新加坡早在1974年就成立淡馬錫控股私人有限公司,作為由新加坡財政部獨資擁有的主權基金,實行商業化管理。公司成立之初負責管理國有資產,後逐漸發展成一家國營的投資旗艦。如今,淡馬錫掌控了新加坡電訊、航空、銀行、地鐵、港口、電力等要重要企業,主導了新加坡的產業發展及經濟命脈,被稱為新加坡的「超級國企」。此外,淡馬錫亦積極參與海外投資,它在中國的資產總值佔比(27%)比在新加坡的(24%)更高。截至2021年3月,淡馬錫的資產淨值由成立之初的3.54億新加坡元升至3810億新加坡元,成立以來的年均淨資產收益率約為14%。無論在推動產業發展、實現公共目標方面,還是在賺取投資回報方面,淡馬錫均成績斐然。

在內地,不少省份也效仿淡馬錫模式,成立了類似的創投機構。深圳市當局為了更好引導高新技術企業的發展,在1999年由深圳市政府出資29%,並引導社會資本共同出資,設立了深圳市創新投資集團有限公司(深創投)。深創投採取市場為導向的經營方式,以創業投資為核心,主要投資中小企業、自主創新高新技術企業和新興產業企業,目標為覆蓋及支持具潛力的初創企業的全生命周期發展。截至2022年3月,深創投已投資1440個項目,其中213家投資企業分別在全球17個資本市場上市,406個項目已退出(含IPO),在積極引導資本培育初創企業方面取得顯著成果,目前位居內地創投行業之首。

此外,深圳市政府在2004年出資成立深圳投資控股有限公司(深投控),屬國有資本投資公司,並以科技金融、科技園區、科技產業為投資目標。目前,深投控全資或控股的企業數目達41家,2020年更成為深圳市首家國企世界500強企業,2021年世界排名396位。

無論是淡馬錫、深投控的政府全資擁有模式,還是深創投的政府和社會資本共同擁有模式,都成為政府直接參與塑造產業結構及支持經濟的長遠發展的有效工具,取得了明顯的成效。

既然香港銳意要開拓新的經濟增長點,我建議政府化被動為主動,仿效鄰近地區的做法,撥出未來基金中的一定份額,設立一個由香港政府直接參與的創投機構,對標淡馬錫、深投控或深創投──此處暫且命名為「香港創新投資集團」(港創投)。

成立「港創投」被動變主動

在資本構成方面,可將目前「香港增長組合」及其之下的「策略性創科基金」和「大灣區投資基金」的部分金額,作為香港政府的出資,納入港創投。若採用混合所有權模式,我們可以參考深創投,邀請國內、國際頂尖投資機構戰略合作,力求股東結構多元化、管理團隊國際化。

在投資標的方面,港創投應投資於對香港長遠發展具戰略價值的創科產業、製造業、及其他能豐富本地經濟結構的新興產業,覆蓋從初創期到成長期的企業全生命周期,既孵化和培育本港優秀企業,也吸境外企業來港,為香港經濟開拓新的增長點。

我認為,港創投的成立有數個好處。其一,平衡資本收益及社會效益的需要,促進產業多元化布局。由政府出資成立的投資基金,其風險承受能力更高,可以更好地培育和支持一批高風險、但對香港有長遠發展利益的產業企業;或者可以促成一些單靠市場準則無法達成的投資決定,例如投資於一些收益稍低但能創造可觀的職位或社會效益高的產業和企業,以彌補市場力量的不足,平衡資本收益和社會效益,從而有助豐富本地的產業結構,為青年人創造向上流動機會。

第二,稱為政府引導產業發展的工具。港府可借助港創投,直接參與培育新經濟增長點、促進具戰略價值地位的目標產業的發展。

第三,可為政府帶來更高的潛在回報。港創投通過改善企業的生存環境,幫助提升企業競爭力,可為本地營商環境創造良性循環,長遠增加企業的利潤和稅收;而投資於回報潛力巨大的初創企業,亦可為政府的財政儲備帶來可觀的潛在投資收益。

掙脫思維桎梏邁向適度有為

綜觀周邊地區的實證經驗,設立政府創投機構,可讓政府直接參與塑造經濟,有效推動產業發展。香港政府近年已開始調整過往「不干預」的心態,未來還應繼續掙脫思維上的桎梏,逐步邁向「適度有為」。而設立政府創投機構,可成為政府參與及引領產業發展、推動經濟轉型的有效工具,成為香港開拓新發展模式的起點。

洪雯  立法會議員

 

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