2021年1月25日
上訴法院本月就三宗「丁權」上訴案件,裁定政府的新界小型屋宇政策合法合憲([2021] HKCA54)。案件的核心問題是,有關政策是否令新界原居民的合法傳統權益受《基本法》第四十條保障。
小型屋宇政策始於1972年。判詞就港英政府處理新界原居民興建村屋自用的歷史作了詳盡解說,包括引用行政局文件及與英政府的文書。在1972年以前,港英政府一直承認及接納新界原居民在殖民地時代前的傳統,包括在居民擁有的土地上興建村屋供自用;執行政策的措施包括免地價的建屋執照(有關免地價爭議及鄉議局成立的一段歷史,可參閱筆者2016年1月4日的《信報》文章)、換地,以及私人協議方式批地(1909年至二戰後之數年)。
港英政府亦透過公開拍賣出售鄉村建屋土地,這做法始於1901或1904年至1909年;於二戰後,實行限制性鄉村土地拍賣直至1972年,買家對象為有關鄉村的原居民,而兩種拍賣安排的底價皆訂於優惠水平。
雖然判詞已就多種興建村屋土地來源作敍述,但案件並未有提及農地根據政府收租糧簿註有屋地成份可興建房屋的來源。
判詞引用政策背景史料眾多,包括:1899年時任港督對新界居民作出包括尊重良好傳統的公開聲明;1912年呈予立法局的《新界報告書》指出男丁傳承是華人眾多習俗及傳統的基石;在新界引入有別於清政府時代的持有土地制度,包括1900年的三條新界(土地法庭)條例及其後於1905年出現的集體官契;1910年的《新界條例》賦予最高法院就新界土地有權承認及執行中國傳統習俗。
關於港英政府承認新界原居民可於其以集體官契持有的土地免地價興建村屋自用的習俗,可見於1957年的行政局政策文件。
此政策文件亦容許以新批契約持有的新界土地透過換地方法興建村屋,但要補地價;隨着要應付鄉村擴張,於1960年,補地價的要求亦得以免除。
「丁權」問題現暫告一段落。另一個新界土地問題:「祖堂地」(根據《新界條例》由族、家庭或堂持有的土地)仍然困擾香港的土地發展。這個問題有多個方面要探討,包括《新界條例》的司理註冊制度、祖堂等作決定的傳統習俗,以及政府審批土地出讓安排等。「丁權」上訴案訴訟各方(包括政府)共出動三個資深大狀團隊。
對於「祖堂地」問題,政府適宜投入重磅專家資源(包括資深大狀及新界習俗專家),就有關歷史深入研究,包括祖堂地的來源(指出祖、堂及會等組織的分別)及現持有土地面積數額、祖堂等自有的司理制度、《新界條例》訂明的司理註冊制度及一個司理數目的規定、法院近年就祖堂等作決定的案件及有關專家證據及裁決變化。際此香港發展土地缺乏的時候,有效運用祖堂地,自當有助政府施政及紓緩發展土地不足的問題。
劉振江 高力國際亞洲估值及諮詢服務常務董事
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