2020年4月30日
團結香港基金(基金)最新一份土地房屋政策研究報告(報告),提出私人土地更改用途重新發展所涉及的補地價過程,特別是土地擁有人(主要是發展商)與政府就土地估值方面的分歧,令有關土地遲遲未能發展,窒礙了加快房屋供應步伐。報告建議地政總署重新檢視評估補地價的一些關鍵假設,令補地價金額與土地更改用途,以及放寬其他地契條款的制約後增加的價值相符,從而加快達成協議。
香港測量師學會(學會)上月中也就補地價問題,建議政府以標準地價取代運作了半世紀的土地個別估值制度(見本欄4月20日劉振江〈補地價評估機制檢討〉),免除發展商與政府雙方長時間討價還價,移除發展土地過程中的樽頸和絆腳石。
業界長期抱怨政府的「堅離地」補地價計算方法,其中一點是政府為未更改發展限制前的土地估值時,不肯包括該幅土地的「潛在發展價值」,加上報告所指政府沿用一些未能反映實況的估值關鍵假設,「人為」地壓低了土地現時價值,也加大了補地價金額,用香港俗語說,政府是「食水深」!筆者亦曾聽過發展商說政府補地價是「撳住來搶」。
現時補地價過程冗長是不爭的事實,假如有良方能縮短時間,理論上會加快善用現有土地資源,加快房屋供應。筆者在任時,政府已與業界商討透過獨立仲裁補地價機制,解決糾纏多年的個案,但商討過程本身就花了近十年時間,直至2014年政府終於推出補地價仲裁先導計劃。筆者一直都不看好這計劃,6年後的今天,計劃仍停留在先導階段。學會透露,至今只有一宗成功案例,反映計劃不受業界歡迎。筆者估計,除了計劃本身存在的問題外,還因為土地估值應否包含所謂「潛在價值」這個重要因素的爭議未有解決。從法律觀點看,根據《收回土地條例》,政府收回私人土地時,計算補償金額並不包括土地的「潛在」發展價值(又稱「期望」價值hope value),就算有關土地根據《城市規劃條例》已由農地用途改作其他更高商業價值用途,亦不會因此提高補償金額。十多年前「期望價值」的爭議已在土地審裁處與各級法庭來回審理多次,土審處與各級法院對此亦有不同看法,直至終審法院於2005年一錘定音(案件編號FACV11/2005),認同政府收地補償金額不考慮有關土地潛在發展價值是合法。發展商申請改契補地價與被政府強制收地補償,同樣涉及應否計算土地潛在發展價值的問題,按道理法院的終極裁決也該適用於前者。
今天社會常說凡事要合情、合理、合法,從業界角度看,補地價的估算方式就算合乎法律精神,但並不合理。若政府認為接納業界的論點有助推行加速善用土地的政策,除了透過行政指令修改估值方式,還有必要修改《收回土地條例》和《城市規劃條例》中否定這計算方式的條文。不過,在今天的複雜政治環境,修例行動極可能重新挑起過往有關這兩條法例中其他條款的爭議,加上今年9月選出的新一屆立法會能否正常運作成疑,成功修例斷不會短期成事。基金和學會的建議能否真正達至加速善用土地的目標尚屬未知之數,但結果卻是肯定會減少政府收入和可能產生經濟漣漪效應。篇幅所限,下周續談。
地政總署前署長
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