2020年4月23日
本周初團結香港基金發表最新一份土地房屋政策研究報告(簡稱報告),以「造地建房大落後 官僚繁瑣待革新」為題,直指不但被喻為「麵包」的房屋(公私營皆然)供應面臨「斷崖」,就連生產「麵粉」(土地)的「麵粉機」(造地機制及工程)也出現大問題,對香港個人生活質素、整體民生及社會造成令人擔憂的深遠影響。
「麵包」和「麵粉」供應長期短缺的問題人所共知,多年來政府、政團、智庫重複強調解決問題何等「刻不容緩」,已到了令市民感覺麻木和無奈的地步。據政府所言,「多管齊下」的解決方法,已透過土地供應專責小組近一年廣泛及深入的公眾諮詢凝聚了社會共識,亦確有推出諸如過渡性房屋、改變尚待發展政府土地規劃用途作房屋用地,以及快將落實「土地共享計劃」等舉措。照理說政府起碼是「議而有決、決而有行」,但報告卻明確告訴我們,未來房屋及土地問題只會惡化,部分原因筆者姑且稱之為「行而不順」。
政府未能暢順落實土地和房屋供應策略,遇到的障礙可分為外在與內在因素。外在包括改變土地規劃用途過程中遇到公眾多種原因反對,例如環境、交通、公共設施、收地補償、遷拆或重置土地現有使用者,甚至有人質疑「明日大嶼」的填海造地有隱藏政治動機等,令「生地」變「熟地」的過程日漸減慢,大大拖延了製造「麵粉」的速度。這些外在因素,媒體時有報道,筆者多年來於本欄亦已發表意見,在此不贅。屋漏兼逢連夜雨,新冠肺炎疫情肆虐,全港建造工程進度包括房屋及配套基建甚至政府土地招標都因此拖延,加上現屆立法會頻現「拉布」,對政府原先估計的土地房屋供應目標時間有一定程度的影響,這都不是政府單方面可以克服的造地建屋障礙。
至於政府落實土地房屋供應政策的內在因素,報告以「官僚繁瑣待革新」為標題,引述外國學術研究,認為「繁瑣的規管程序」延緩房屋發展,例如漫長及周而復始的公眾諮詢、修訂土地契約高昂地價、發展密度被降低,故此政府必須「摒棄繁文縟節,將土地及房屋發展過程化繁為簡……若發現低效率及繁瑣的程序應予以改革,避免削弱私人發展及重建的潛力。」這項建議跟去年土地供應專責小組提倡精簡發展程序可說是一脈相承。
報告提出十大精簡土地及房屋發展程序的建議,篇幅所限,本文集中關注其中建議「避免重複進行公眾諮詢」及「簡化土地契約」。筆者認為,前者問題的核心不在官僚主義而是政治氣候,大家不是經常聽到民間各種「關注組」和政客指摘政府行事欠缺透明度和充分公眾諮詢嗎?筆者不認為官員是「攞苦嚟辛」,反而是「徇眾要求」不得不闖政治「木人巷」,先諮詢有關區議會(有時涉及多個區議會),繼而是立法會有關事務委員會,再提升至工務委員會、財委會。在今天政治環境,政府還有多少減省重複公眾諮詢和壓縮諮詢時間的空間?
至於簡化土地契約,這是業界近二十年來的訴求,筆者認同沿用超過半世紀的土地契約範本其中一些條款有必要現代化和簡化,筆者在任時以至今天,政府都就此不斷和業界商討,可惜至今的工作未能令業界完全滿意,仍需努力。不過政府也有因過去土地契約條文過於籠統和寬鬆,讓承批者有機可乘鑽空子的實例,故此政府要在拆牆鬆綁方便營商與保障公眾利益規範土地用途之間取得平衡,殊非易事。下周續談報告其他建議。
劉勵超 地政總署前署長
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