2022年12月16日
不少人認為,中國改革開放政策的一個重要原因,是中央鼓勵地區政府的互相競爭。然而,地區之間互相競爭不是中國獨有。早在1950年代,經濟學家Charles Tiebout就提出地區之間的競爭可以為居民提供「用腳投票」的選擇,地區政府在壓力下,不得不為當地供應適量的基建和其他公用品(public goods)。
經濟增長作為升官指標的研究
不過,在改革開放後,中國的地區競爭似乎比其他很多地方都要激烈。一方面,不少研究指出,經濟增長高的地方官員「更上一層樓」的機會一般較高;另一方面,成功引進投資的地方官員,據說都能夠或明或暗地分得「獎金」。除了為「國家出力」之外,這些都是制度上地方官員為地區「努力奮鬥」的一些額外誘因。
到底經濟增長高的地方官員,「更上一層樓」的機會是否真的一般較高?對不少人來說,中國地方官員的提拔機制往往並不透明:中央政府是否將一些早已想提拔的「明日之星」放到經濟增長較高的地區?哪個級別的地方官員(省、市還是縣級)的提拔與當地經濟增長的聯繫更大?這些在外人來看往往是一個謎。
不少研究中國經濟的學者,利用歷年各地的經濟和官員調遷的數據作分析,有的發現經濟增長影響年紀較大官員的提拔,一個解釋是年紀大代表經驗多,過往的「戰績」因而較為可靠;有的則發現經濟增長對省長的提拔有影響,而賣地收入則與省委書記的升遷有關。
不過,早前有一位經濟學博士生的論文,就對這些研究提出質疑。他嘗試利用同樣的數據複製這些研究的結果,發現有部分結果是不能複製的,另外亦發現不少研究的方法有別於一般做法,當他用一些行內較常用的計量分析後,發現市和省級官員的升遷,與當地經濟增長並沒有太大的關係!到底當中誰是誰非?我不在此作出判斷。
土地權落在縣政府是關鍵
然而,即使這位博士生對行內研究結果提作出多項質疑,他亦發現經濟增長與一個地方級別的官員升遷有莫大關係──這就是縣級官員。
為何是縣級政府官員呢?張五常教授早年在分析中國經濟時指出,中國地區發展的主導權是在縣級官員手上。在《經濟解釋》裏,大教授提到在1997年到江蘇省昆山,為家族一間在香港虧蝕的小廠尋找地盤,遇到不同地區幹部「爭客」的激烈程度,可謂前所未見。
在與級別不同的地方幹部商量或提出什麼獨特要求,不出幾天一定有答覆,這些幹部彷彿就是當地的「地主」。
後來,張五常教授的確發現當時中國的土地使用權與轉讓權,是清晰地落在縣政府手上,而土地的收入權益是有着明確的地區層面的界定。
土地須得到有效運用
在《中國的經濟制度》一文裏,大教授是這樣說的:
「經濟權力愈大,地區競爭愈激烈。今天的中國,主要的經濟權力不在村,不在鎮,不在市,不在省,也不在北京,而是在縣的手上。理由是:決定使用土地的權力落在縣之手。……一個發展中的國家,決定土地使用的權力最重要。沒有土地就沒有什麼可以發展。土地得到有效的運用,其他皆次要。」
近年中央政府收回地方政府的權力,同時中國經濟增長亦開始放緩,將土地的權力(部分)放回到縣政府手上是否一個出路呢?
維克森林大學經濟系副教授、中文大學亞太研究所經濟研究中心成員
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