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2022年4月22日

曾國平 經濟3.0

貧窮線為何而劃、為誰而劃?

每年政府披露貧窮數字,傳媒都出現各種震撼報道,例如去年底公布《2020年香港貧窮情況報告》後,就有網媒以「最新貧窮人口165.3萬創新高 貧窮率23.6% 約4個港人有1個窮」起題。傳媒每年報道手法,其實大同小異,先以所謂「純理論假設」(意即假設政府沒有任何福利措施)的貧窮數字作為標題,內文再提到經政府介入後的實際情況(數字往往戲劇性地大減),然後例行傷春悲秋說幾句香港這富裕城市其實也充滿貧窮人口,又或找來學者憂心忡忡的提出一些「建議」,年年如是,變的只有年份和數字而已。

承接兩位欄友談貧窮線,我再問這條線到底為何而劃、為誰而劃?

永恒不滅的貧窮人口

先說一個本應人人知道的道理。根據官方定義,貧窮線是「政策介入前(即稅前和社會福利轉移前)的每月住戶收入中位數的50%」,是個相對貧窮的概念,以2020年為例,兩人家庭的貧窮線就是月入9500元以下。中位數,就是香港人口收入排列的正中間,中間的一半以下的,就是貧窮人口了。也就是說,除非全香港超過一半人的收入完全一樣(也就是真正的均富或均貧),否則只要一日有這條貧窮線,永遠都會有這些人口。

隨着香港人口增加,線上線下都多了人,貧窮人口亦幾乎肯定會增加,但這無關貧窮問題惡化。香港的貧窮率升跌,可以是部分人收入上升拉高中位數的結果,跟貧窮情況也沒有必然關係。雖說是本應人人知道,但每年傳媒千篇一律的報道,還是會為了煽情效果,忽略這些基本事實。

這條貧窮線的另一永恒問題,是單以收入作定義,因此包括了不少收入低以至沒有收入,但居住於自置物業而沒有經濟困難的長者。報告中每年都有附錄交代這問題,例如最新一份就這樣寫:「2020年,所有選定政策介入後,居於非綜援住戶的貧窮長者有185000人,他們大部分沒有從事經濟活動,超過八成(85.6%或158300人)沒有經濟需要。這些沒有經濟需要的貧窮長者當中,逾八成(81.1%或128300人)居於沒有按揭的自置物業。」也就是說,政策介入後的50多萬貧窮人口之中,佔三分一根本沒有經濟需要,而四分一更是已供完樓的業主。

政治均衡下的各取所需

這條貧窮線到底為何而劃?官方的說法是「貧窮線的其中一個重要功能為審視政策的扶貧成效,以協助精準扶貧。將政策介入後的貧窮數據與政策介入前(純理論假設)相比,可估算出政府的扶貧成效」。此論斷大有可以商榷的餘地。以收入中位數一半劃出來的貧窮線,除了沒有考慮欄友徐家健提出的消費準則,以及忽視了欄友梁天卓提出的公樓私樓差異外,更明顯地會把不少收入低但資產豐厚的市民包含其中。報告只提及政策介入後「富有長者」數字,更令人好奇的是,到底有幾多這類的低收入高資產人口,經過政策介入因而「脫貧」。

從官員到學者,都經常提倡所謂的「精準扶貧」,企圖以最準確方法將最多資源交到最有需要的人手上,只是在這條武斷的貧窮線下,得出的貧窮人口不全是情況最差的一群,政策介入後貧窮率下跌也不等於資源準確運用。

「醉漢找鑰匙」的故事大家都聽過了:警察問醉漢在找什麼東西,醉漢說他掉了鑰匙,於是他們就在街燈下找呀找的,就是找不到。警察問醉漢在哪裏掉了鑰匙,醉漢說是在公園掉的,警察不明所以,問醉漢為何不到公園去找,醉漢的答案是「皆因這裏有燈光」!香港這條沿用多年的貧窮線,其實就是政府福利政策的燈光,計算方法簡單明白清楚,每年更有可以量度的「施政效果」,既可以視為相關部門的辛苦功勞,亦可以作為限制政府開支的美麗藉口。與此同時,政策介入的繁複制度一直為社福界製造就業,業界人士與這條貧窮線自然也相安無事。

政治均衡下,不同的利益團體都在分享着「燈光」,貧窮線是為他們而劃的。至於貧窮問題這條鑰匙到底在何方,相比之下反而屬次要問題了。

香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授

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