2021年11月22日

溫天納 納論神州

如何看「六省一市養全國」

今年為國家「十四五」開局之年，目前處於關鍵窗口期，必須穩定經濟運作。除了繼續制定實施宏觀政策，適時出台更大力度的組合式減稅降費政策措施之外，還要不斷強化跨周期調節，以銜接今明兩年政策。從中央到地方，必須全力對接明年經濟工作準備，加強重大項目儲備，全面拉動投資消費，無論中央或省市層面皆任重道遠。

不過，此前內地有一個觀點認為，區域間財政分配屬「盈餘地區」對「赤字地區」的淨補貼，有人更提出「六省一市養全國」的論點，亦有指「只有上海有財政盈餘」。其實，上述認知只觸碰到表面現象，並未分析內地稅制和轉移支付制度，無充分理解財政資源分配的邏輯。

地方貢獻呈東高西低

參考內地報告，在轉移支付前，中央政府集中約一半的財力，但若考慮對地方的稅收返還，中央財力的實際比重將下降至不到四成。相比於收入，其實中央的支出責任佔比較低，大部分收入均用於對地方的轉移支付及稅收返還。實際上，地方財政更多承擔當地經濟建設及科教文衞等公共服務的直接支出。

另外，中央及地方財政均存在赤字，當中，赤字彌補依賴國債、上期結轉及調入，地方政府收支缺口彌補主要靠中央轉移支付及地方政府一般債務。除了轉移支付、預算穩定調節基金調入及使用結轉結餘補充地方財力，地方隱性債務正在快速上升，同時專項債規模快速擴張，逐漸演化為「一般債」，其風險不可不提。

至於哪個省市對全國財力最有貢獻？市場一直有「六省一市養全國」以及「僅上海有財政盈餘」的觀點，忽略了內地財政體制、轉移支付等因素。若然我們只是採用地方本級的一般公共預算收支盈餘指標，以解讀各地財政形勢及區域間財政分配格局，估計誤差巨大。

首先，內地地方對中央貢獻的財力總體呈現東高西低的特徵，與經濟發展形勢相對應。參考內地數據及統計，以下以人民幣計算，2019年廣東（10309億元）、上海（9102億元）、北京（8441億元）、江蘇（6116億元）等東部經濟發達地區貢獻的中央級稅收收入及上解支出等領先全國，青海（193億元）、西藏（225億元）、寧夏（309億元）等西部地區貢獻排名明顯較後。

其次，中央對地方的轉移支付以「平衡區域財力」、「基本公共服務均等化」為主線。對四川（5173億元）、河南（4576億元）、雲南（3814億元）、湖南（3694億元）等中西部人口和農業大省的轉移支付規模較高。而對西藏、青海、甘肅、黑龍江、新疆和寧夏等省區財力補充效果明顯，中央轉移性收入分別佔地方一般公共預算收支缺口的84%以上，部分更貼近100%的水平。

經濟發展非單打獨鬥

綜合分析，在2019年，廣東、上海、北京、江蘇、浙江、山東、天津、福建、遼寧共六省三市對國家財政有淨貢獻，總規模達到3.6萬億元，其餘省市均需要中央財政給予淨補助。對全國財力有淨貢獻的省份主要集中在東部沿海地區，經濟相對發達。其中，廣東、上海、北京為第一梯隊，遙遙領先。

針對誰在養活國家的問題，必須了解政府間財政關係，並非簡單的財政收支劃分和轉移支付，而與經濟社會發展、資源配置效率、公共民生服務等因素高度相關，目前不少測算只觸及到內地財政形勢和財政體制機制的表面。

不能否認，內地區域間經濟發展不充分、不平衡的問題長期存在。過去在「先富帶後富」發展理念之下，東部沿海地區率先實施了一系列地方性的改革政策，推動內地經濟快速增長，自然會導致部分沿海省份對國家財力有淨貢獻，而多數地區則需要中央財政補助。

中央對發展落後地區的「補助」是國家發展的正確道路，不能忽略經濟發展落後地區人民的權利。尤其是在目前共同富裕背景下，中央需增強轉移支付調控能力與力度，推動實現基本公共服務均等化。

從全國角度看，我們必須了解經濟發展領先地區的成果並由非單打獨鬥而來。國家改革開放後，中西部為東部經濟發展貢獻了大量的勞動人口，直接流動推進東部經濟的快速增長。

與此同時，不同地區的功能及戰略定位存在差異，對國家發展的貢獻不能僅採用單一財政貢獻數據來衡量。

中西部除了通過人力及能源資源等因素為東部發展提供支持，還守護國家邊防安全、糧食安全、生態環境保護等重要領域，為其他省份經濟發展提供最基本的支持。故此，在全國發展上，必須全盤持續推動，最終以穩步邁向共同富裕為終極目標。

 

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