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2021年11月16日

常健 金融協會

當綠色承諾遇到經濟結構逆轉

今年的限電政策最早在5月出現,9月底蔓延至全國20個省份。受影響省份的製造業產值約佔全國的75%,而製造業貢獻了中國約40%的國內生產總值(GDP)。我們認為今年的限電措施受到多種供需失衡因素影響,包括疫後電力需求激增、能源管控目標進度滯後,以及煤炭短缺、燃料價格飆升、可再生能源供應不穩等造成的發電量不足。

能耗雙控疫情下難達標

在「十三五」(2016至2020年)規劃中,政府出台了能耗雙控政策,要求各省份在達到能源消費總量年度量化目標的同時,降低能耗強度(單位GDP能耗)。受疫情影響,2020年單位GDP能耗僅降低13.2%,未能達成原定15%的目標。

由於進度滯後,今年5月國家發改委督促第一季度不達標的7個省份加強能效控制,並於9月中旬發布了「雙控」政策的完善方案,同時要求地方官員對目標完成情況負責,這也被認為是引發大規模突發限電的原因之一。

事實上,自2017年實施「雙控」目標以來,各省份達成「雙控」目標並不困難,這主要歸功於中國經濟增長模式的轉變,即從投資、出口拉動的製造業導向型,轉向消費服務業導向型,特別是低能耗服務業的穩步擴張有助於能耗強度的持續下降。

然而,這種趨勢在2020年新冠疫情期間出現逆轉。一方面,出口的大幅增加,帶動了更為活躍的能源密集型產業活動;另一方面,政府對於疫情的零容忍態度延緩了服務業的復甦。在經歷長達10年的高速增長後,服務業對中國GDP增長的貢獻比例在2020年首次出現下降。

今年前8個月的統計數據顯示,燃煤發電佔全國發電總量約62%,其次是水力發電(14%)、天然氣或原油發電(10%)、風力發電(7%)、核能(5%)以及太陽能(2%)。我們認為,今年的電力短缺主要由3種因素造成。

第一,煤礦關閉和煤炭進口禁令導致了煤炭短缺。電力需求激增之際,1至8月份煤炭產量按年同期僅增長約4%,在脫碳政策下,愈來愈多的國內煤礦被關閉。根據中國煤炭工業協會的數據,截至2020年底,「十三五」期間全國累計停運5500處煤礦。同時,政府加大對澳洲進口煤炭質量的審核力度,也加劇了國內煤炭供應短缺的情況,而澳洲煤炭曾佔進口煤炭總量的39%。

第二,煤價飆升及電價限制導致發電企業通過減產以減少虧損。過去一年,煤炭嚴重短缺,推動其價格上升約100%,達至歷史新高。同時,政府為了保障民眾利益,設置了電力價格上限,導致多省份的發電企業處於虧損狀態。這種失衡在9月達到一個臨界點,多家發電廠選擇停產或大幅減產。

第三,可再生或清潔能源發電不穩定。除了煤炭,其他發電方式也遇到了供應瓶頸。自今年7月以來,由於四川、雲南等主要水力發電省份的降雨量低於往常,水力發電出現異常下降。數據顯示,水力發電在中國總能源結構中的比例,從去年的17%降至今年的14%,另外,風力發電也表現不佳,在5月份達到126億千瓦時(kWh)的峰值後,在8月份回落至68億千瓦時。

事實上,能源短缺不是中國獨有的問題,歐盟也面臨類似挑戰。近幾年中國和歐盟都在努力調整能源消費結構,減少使用煤炭。今年歐洲碳價上漲了約80%,造成歐洲電價飆升。其次,由於歐洲今年春季異常寒冷,對供暖需求持續更久。數據顯示,今年4月歐洲的天然氣需求較2019年高出近20%。

政府面臨兩難抉擇

兩者不同之處在於,歐洲面臨的更多是外部衝擊,而中國目前的情況則部分來自於政策的要求。歐洲天然氣產量多年來已經持續下降,2020年夏季由於管道和生產設施維護,歐洲從俄羅斯進口的天然氣進一步受到限制。今年第一季度,歐洲液化天然氣(LNG)進口量按年下降25%,第二季度再跌6%。與此同時,亞洲對天然氣的需求急升,也搶佔了部分歐洲天然氣的供應。

中國今年上半年能耗強度下降了1.4%,但我們認為今年要實現能耗雙控目標不容易。今年前8個月內,電力需求按年增長14%,高於過去3年平均值的6%,這也許是促使發改委急於在8月和9月加強限電的原因。同時,我們注意到國家能源局在4月宣布,今年能源生產總量預計達到約42億噸標準煤,高於2020年的40.8億噸,這意味着中國在2021年的能源產量目標將增長2.9%。假設能源消費的增速類似,我們估計今年中國的GDP若要實現8%增長,需要將能耗強度降低約5%,高於政府3%的目標;或是將進口標準煤總量從去年的9億噸增加至12億噸。

政府面臨兩難抉擇,即維持其「雙控」目標但造成經濟進一步放緩,還是以更靈活的方式增加國內煤炭產量,以滿足電力需求並放寬「雙控」目標,藉此將經濟增速維持在一定水平。如若選擇前者,2021年中國GDP增長或會降至6%,兩年的平均增長率則會降至4%;由於經濟增長已在放緩,今年冬季又可能比往常更冷,我們認為政府或會採取第二種方案。

限電或持續至明年首季

中國北方地區於11月入冬,而拉尼娜現象更可能使今年的冬天異常寒冷,供暖需求或會因此大幅增加。若中國不大幅提高國內煤炭產量、增加進口煤炭供應,為保障民生用電,當局有可能會對高耗能行業實行更嚴格的限電政策,並持續到2022年第一季度。

此外,中國將在明年2月份舉行北京冬季奧運會。為了確保冬奧會期間的空氣質量達到世衞組織的標準,我們認為一些重污染行業,尤其是在河北省周邊地區的企業,有可能會持續實行限電或強制停工。

過去數年,地方政府一直以通過提高服務業佔GDP的比重來實現「雙控」目標,但「十四五」規劃要求保持製造業比重基本穩定,這意味着靠提高服務業佔比來降低能耗的方式已不再適用。鑑於製造業需求持續高企,在技術創新突飛猛進難度較大的假設下,限電政策有可能會維持一段相當長的時間。

作者為香港中國金融協會理事、巴克萊首席中國經濟學家

 

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