2018年12月17日

麥寶龍 解牛集

扶貧政策忽略「第二層貧窮」

扶貧委員會於上月19日公布2017年香港貧窮情況報告，資料顯示去年窮人數量達137.7萬，創過去9年來新高；貧窮率為20.1%，較前年上升0.2%，平均每5名港人就有1個窮人。本港的貧富懸殊問題，近年不僅沒顯著改善，反而有惡化傾向，實在不容忽視。

解決社會貧窮，政府責無旁貸。就相應政策進行研究時，由官方訂立一些界定貧窮的指標，無疑有助討論和分析，可以較清晰地聚焦扶助對象，有其存在價值。但從紓困角度看，政府更應拿出勇氣和魄力，切實地幫助有需要的市民和家庭解其燃眉之急。

上文引述報告所示本地窮人數字，是扶貧政策介入前的數據。據悉，如政府利用恒常現金津貼或補助的方式扶助貧窮人口等措施介入後，數字仍然高達42萬戶、即100.9萬人，貧窮率則為14.7%。

值得注意的是，政府以現金津貼或補助方式來扶貧，包括提供綜援、高齡和傷殘津貼等措施後，貧窮人口仍無法跌破100萬人，反映光用這方法並不能解決問題。當然，口袋裏存有現金的確實際，但貧苦市民除錢財匱乏外，還有很多不能單靠錢解決的「非現金」困頓，如醫療、住屋和安老等問題。

看深一層，據報告解說，貧窮線的釐定是按每月住戶收入中位數的50%。按此標準，一人家庭月入不到4000元至六人家庭月入不達22500元，便劃入其中。可是，從當下生活實況分析，無論是一人或六人家庭，若非居於公共房屋，租金支出起碼佔其月入一半，試問每月剩下不足2000或12000元，如何過日子？

收支失衡易遭忽略

筆者去年曾於本欄撰文分析，建議政府在租金支出吞噬家庭收入一半的情況下，考慮對自住的主要居所租金作稅務扣減。目標是針對月入不高，在繳付沉重屋租後只能「節衣縮食」過活，所引致的「第二層面貧窮」。這種貧窮跟基於沒掌握新工作技能或低技能的勞動力，導致收入微薄所形成的「第一層面貧窮」不同，前者具有隱性，容易為政策所忽略。

目前政府所釐定的貧窮線及其扶貧措施，集中於恒常或非恒常現金津貼或補助方式。報告提到，「透過各項恒常現金福利措施，為基層市民的生活提供支援……2017年恒常現金政策成功令17.42萬戶（36.79萬人）脫貧，脫貧率達5.4個百分點……」（頁21），這無疑是以收入作為評估扶貧政策成效的圭臬。

然而，藉收入釐定貧窮標準，再據該標準來扶貧，顯然忽視了支出變量對生活構成的困難，使相應政策難收實質成效。換另一個角度說，即使政府通過恒常現金支援貧窮家庭，但其生活依然得不到改善，因為「第二層面貧窮」並未得到紓解。事實上，微薄的收入加上香港「住、行」的高開支，尤其是沉重的住屋成本，令貧窮戶捉襟見肘的生活多年來無法改善。

為什麼香港社會貧窮問題每況愈下，多年無法解決？這是值得探究的問題。誠然，貧者愈貧、富者愈富，顯然不單是由收入差異此因素所造成，而是資產迅速增值，亦即投資回報──在香港所指的當然是物業和股票之類資產。持有者的財富像雪球般愈滾愈大。反之，沒有資產的人僅靠收入餬口，即使因政府恒常現金援助而「脫貧」，但嚴格來說，當家庭支出的變項沒有得到考慮和衡量，低收入戶仍擺脫不了「實質性」貧窮之苦。

社會階梯多向下流

另一方面，當投資回報的攀升高於經濟增長，後者對應市民福利多寡，可藉工資增幅來量度。對低下收入者來說，只靠多勞多得，月入升幅已經有限，加上「第二層貧窮」效應，令家庭收入扣除開支後所餘無幾，一旦缺乏積蓄，即是無法獲得資產，不僅令貧富懸殊持續擴大，更重要是使社會向上流動性下降。近年，中等收入家庭向下流較多，如此情況委實讓人不安。從資產增值、尤其是物業升幅快且大的角度看──此為香港貧富差距不斷擴闊的主要因素之一，其實這與政府的高地價政策有關，雖然官方不承認該政策存在。

回顧香港歷史，於六七十年代，政府為地產市場發展提供一些政策優惠，吸引商人建設香港，在當時環境無疑有政策需要及合理性。但時移世易，若繼續通過賣地和投標的限額供應維持高地價，雖美其名為不賤賣土地，但實質上除了為庫房帶來可觀收益外，同時也推高了物業售價和租金。

現實是無論商場、地舖或租住單位租金均高昂且節節上升，必然加重市民在「衣、食、住」生活上的負擔，對貧窮家庭來說無疑百上加斤，致使「第二層貧窮」始終揮之難去。筆者並非否定地產商對香港建設的積極的一面，惟今時今日，實有因應時代變遷，調整對物業發展傾斜政策的需要。

新移民團聚破困局

報告亦提到新移民住戶的貧窮情況，指出「單親及新移民住戶的貧窮率高於整體水平，主要因為這些組別中，在職住戶大多只有一名成員工作，要撫養的兒童數目較多……」，當中，新移民類別的住戶，「在職人士教育水平普遍偏低，大多只能從事較低技術階層的工種……」（頁53），反映不少新移民在港的生活處於貧窮狀態。

客觀分析，持單程證來港人士每日有150個配額，當中大部分是為家庭團聚。事實上，這符合人倫，也絕對有需要，政策原意無可非議。但家庭成員團聚，選擇的地方是否非在港不可？如用突破性思維來考量這個問題，既然香港地少人多，相聚的地點其實也應作彈性的選擇。在主權回歸中國後，家庭成員可否在粵港澳大灣區內生活？

若持單程證從內地來港者，跟家庭團聚後居住地方極其狹窄，總收入無法應付開支，生活將陷入困局，福利反而減少。對新移民來說，來港前的良好憧憬，很快變成一種「假希望」（False hope），使身心受挫。若改變團聚的地點，是否可以打破這困局？政府可否用突破性的政策思維處理此問題？事實上，家庭團聚和生活地點嚴格來說是兩回事，當兩者被政策綑綁在一起造成困局時，那麼是否可把它們分開，按照符合人倫的原則，對相處地點作彈性選擇，以打開新局面，此舉其實對各方都有利。

面對香港貧窮人口持續增加，政務司司長暨扶貧委員會主席張建宗認為，去年數據所反映的是眾多影響因素的綜合結果，部分問題非政府所能控制。筆者同意，有些因素官方確難以控制，但有些如改善香港工種不夠多元化的弊端、透過稅收政策進行資源重新配置等，政府仍有可扮演的角色，當中，職業欠多元化令「第二層貧窮」市民始終無法改善生活，這問題十分值得討論。因囿於篇幅，筆者將另文分析。

（本文由科大商學院傳訊部筆錄，麥寶龍博士口述及整理定稿）

作者為香港科大商學院會計學系高級講師

 

下一篇：	再偉大的虛無
上一篇：	反華為戰爭 掀全球災難