2018年9月19日
為應對風雲變幻的中美貿易戰,中央政府的宏觀經濟政策取向已於第二季度開始從溫和收緊轉向適度放鬆。7月國務院常務會議指出「財政政策要更加積極,貨幣政策要鬆緊適度」,就是這一轉向的明確表述。從這一表述也可看出,財政政策在此次政策轉向中將扮演主要角色,「更加積極」就是更加寬鬆。
的確,鑑於內地市場貨幣流通量已經很大,去槓桿取得進展但顯然不夠,貨幣政策寬鬆的空間應該受到控制。但政府債務在安全範圍內,中央政府債務加地方政府債務佔GDP比重2017年為38.9%,大大低於其他國家。即使計入地方政府隱性債務,這一比重也只是剛過65%,低於大部分主要經濟體,何況這些隱性債務(其實也包括很多顯性債務)與其他國家相比有更多的資產所支撐。因而財政政策寬鬆的空間是較大的。
財政政策寬鬆,目前主要是兩大措施,一是重新加快基礎設施投資,二是進一步減稅。採取這兩項措施是否適當,首先取決於財政負擔能力。如上所述,目前政府的債務負擔仍不算高,這應該不是大問題。同時還取決於這兩項措施本身的合理性。鑑於市場普遍認為內地的宏觀稅負很高,減稅的合理性不言而喻。但對於重新加快基礎設施投資是否合理,看法不一,很多人有所疑慮。
主要疑慮之一是,經過多年的高速增長後,內地的基礎設施還有進一步發展的空間嗎?如有,加速投資無可厚非,如沒有,豈不又造成新的產能過剩,形成無效投資?
的確,改革開放以來,內地基礎設施投資年均增長超過20%。其結果,基礎設施存量迅速擴大,國家的基礎設施面貌也大為改觀,不僅豎向與改革開放前相比不可同日而語,橫向與其他國家相比也似毫不遜色。在這種形勢下,上述疑慮值得認真分析。
人均存量遜發達國家
進入21世紀,所謂基礎設施,有狹義與廣義兩種。狹義基礎設施是指傳統的交通運輸(鐵路、公路、港口、地鐵、機場等)、電力(火電、水電、核電、太陽能發電等)、城市公用設施(供水、供氣、供熱、排污、街道等)、通訊(電話、廣播、電視等)與水利設施等。廣義基礎設施則包括傳統的基礎設施再加上新興的基礎設施,如訊息基礎設施、綠色環保基礎設施與社會服務(教育、醫療、科學、文化、體育等)基礎設施。
上面所說已經獲得迅速發展的內地基礎設施主要是指傳統的基礎設施。那就先讓我們看看傳統基礎設施在內地的發展狀況及前景。問題在於獲得迅速發展是否就意味着飽和,就沒有進一步發展的空間。
IMF與麥肯錫曾分別測算世界各國人均公共資本存量與基礎設施資本存量/GDP比率,兩者都得出結論,中國的基礎設施存量並沒有明顯偏離與經濟發展相適應的水平。麥肯錫提出「70法則」,認為基礎設施資本存量/GDP比率位於70%為基礎設施發展適度, 高於70%為發展快於適度,低於70%定為發展不足,並測算2013年各國的這一比率,其中中國為76%,略高於70%,而排名最高的日本比率達179%。根據這一結果,只能說中國的基礎設施進一步發展的空間相比以前減小,而絕難說已經消失。鑑於今後中國GDP仍將中高速增長,其基礎設施存量也應該中高速增長才對;否則,基礎設施資本存量/GDP比率將跌至70%的適度水平以下。
其實, 更為科學的是使用人均基礎設施存量指標。IMF的測算表明,2013年中國的人均公共資本存量(基礎設施資本存量的代理變量)與墨西哥、波蘭等國持平,大幅低於發達國家。另據市場訊息,中國的人均基礎設施存量只為發達國家的20%至30%,如2014年人均鐵路里程僅為G7國家平均值的15%,人均公路長度僅為G7國家平均值的24%。這些估計值與中國和發達國家在人均GDP方面的差距大致相當。
雖然上述數據都是4、5年前的,這4、5年來中國基礎設施發展很快,與發達國家的差距又縮小了很多。但人均來看,可以相信差距仍然是很大的。據世界經濟論壇《2017-2018年全球競爭力報告》,2016年中國在137個國家中基礎設施競爭力的排名為46,落後於大部分發達國家,應該是一個對中國基礎設施發展最新且接近真實的估計。
傳統項目升級需求殷
以上IMF使用的公共資本與麥肯錫使用的基礎設施當然都是指傳統基礎設施。這就是說,在傳統基礎設施領域,內地並沒有飽和,還有進一步的發展空間。其實,在城市公共設施、地鐵、機場等領域,增長空間仍然很大。既使就在全球里程最多又最現代化的高鐵來說,很多班次幾乎是每天滿載,不在網上早點訂票難以上車,也還將進一步發展。何況,傳統基礎設施需要質量升級。隨着人們對質量的要求不斷提高,傳統基礎設施,尤其是城市公用設施的升級需求強勁。
基於以上分析,既使在傳統意義上,上述關於內地基礎設施沒有進一步發展空間的疑慮, 現階段對某些地區來說應認真對待,整體而言卻是沒有必要的。
更大的發展潛力在於新興基礎設施,即訊息基礎設施、綠色環保設施與社會服務基礎設施。前兩者,在全球都是新興領域,內地與發達國家的差別不大,尤其是訊息基礎設施。後者發達國家發展比較成熟,內地仍有很大差距。無論如何,這三個新興基礎設施領域將是今後內地基礎設施發展的新增長點。限於篇幅,留待下次分析。
作者為中信銀行(國際)首席經濟師
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