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2014年10月25日

凌劍豪 環地視野

從國家利益到外交政策 國會與白宮的權力遊戲

對於政治學有一定認識的讀者,應該會「認為」美國的總統制強調三權分立︰總統作為「民選皇帝」(elected king),擁有內政、外交及軍事的主導權,卻同時受制憲法對其權力的限制,例如國會對行政機關的監察及掌握人事任命及財政控制權。然而,正如電影《乞丐博士》(With Honours)中流浪者Simon Wilder與教授Pitkanan的精采對答表明,單以憲法字面上的行政立法關係了解總統及國會在外交政策的互動未免以偏概全,因此不妨借中期選舉,了解兩者之間在外交事務上的戰略平衡。

對如何實踐國家利益存在差異

傳統現實主義強調國際關係是國家利益(national interests)的延伸,強調國家利益為外交政策之本,外交政策是彰顯國家利益的工具,然而何謂國家利益一直存在爭議。知名的中美關係學者塞特(Robert Sutter)曾指出,中國外交政策不足,是源於她的「國家利益」並沒有制度化,令國家領導人的「個人」世界觀成為主導「國家」外交政策的重要指標,例如鄧小平時期的「韜光養晦」到江澤民時期的「大國機遇」,以至今天習近平提出的「中國夢」,均代表三種不同的世界觀及外交政策選項,因而令周邊國家無所適從。

塞特提出的論點難免給人以偏概全的感覺,但相對於中國而言,美國的「國家利益」卻是真的相對制度化—筆者指的不是那些有關共濟會或光明會的陰謀論述。源於美國歷史,開國眾人對政治人物抱有極大的不信任,因此才出現「選舉人票」、參眾兩院制度等聯邦架構,以確保美國整體的「國家利益」不會被民粹政治或個別大州利益所騎劫,放諸美國外交政策亦可作如是觀。

根據美國憲法,總統簽署的國際條約須得到三分之二多數參議員通過方為有效,意味着民眾利益,甚至是所謂的「大是大非」之前,也要得到大多數「州份利益」首肯才會成為美國法律。舉例來說,雖然美國總統威爾遜(Woodrow Wilson)是國際聯盟(League of Nations)的奠基人,但當時參議院卻拒絕簽署《凡爾賽條約》(Treaty of Versailles)及加入國際聯盟,令這個為解決國際紛爭的跨國組織最終得不到國際列強的重視。

對此傳統歷史書的解釋多為美國希望繼續行使其孤立主義,但正如專研美國外交政策的權威學者James Lindsay指出,當時的討論不但涉及共和民主兩黨政治角力,更是對「國際主義」與維持美國國家利益的政治討論。

Lindsay指出,相對於威爾遜強調國際主義(internationalism)等同對遵守國際法及共同安全的堅持,因而令美國國家安全得到保障,共和黨認為國際主義的重點當是容許國家有自由在國際社會行其國民認可的公義,意味着國家在國家安全及行使軍事行動時不應受到國際組織的掣肘,這樣才是最能保護美國國家利益。因此,Lindsay認為,拒絕簽署《凡爾賽條約》代表的不過是共和黨不認同威爾遜提出執行國際主義的「方式」而非「方針」。

這些針對「方式」而非「方針」的案例比比皆是,例如在環保議題上參議院通過《伯德—哈格爾決議》(Byrd-Hagel Resolution),令總統克林頓即使簽署了《京都議定書》在政治上也不可能得到參議院的祝福;在《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的問題上,正反兩方均以美國國家安全及經濟利益最大化為考慮,甚至將其視之為國際習慣法(International Customary Law),分歧不過在於是否將之視為規範美國的國際公約(International Treaty)。

事實上,假如兩者在國家利益方式及方針上有較大的共識,兩者的關係往往是互補多於制衡。例如在中國問題上,白宮與國會的角色不時帶有戰略互補的意味,較具代表性的例子自然是1979年的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)及1992年的《美國—香港政策法》(Hong Kong Policy Act)。這兩條在中方眼中影響中美關係的法案均是由國會議員提出,經兩院通過後交由總統簽署作實。

在憲法上,美國總統有權將法案發還重議甚至拒絕簽署,但時任總統卡特(Jimmy Carter)及老布殊(George H. Bush)大筆一揮下成為正式法案,當中自然涉及美國對台關係及在港利益。

然而,在概念上由於美國總統代表整個美國,國會的法案亦不過是局限美國政府、其他相關法人的運作及面對美國公眾,因此美國總統大可表明這不過是尊重人民的意願,讓國會成為保障「國家利益」的白手套。在「9.11」事件發生後,美國國會以國會法案形式(AUMF)授權美國總統針對涉及「9.11」事件的恐怖分子作軍事行動,但被外界批評這等於為美國總統開出一張沒有銀碼的支票及自由宣戰通行證。

世代交替 戰略默契或難保持

正如美國針對伊斯蘭國(IS)的空襲行動實未得到國會的批准,但奧巴馬認為伊斯蘭國符合AUMF框架,因此不用得到國會同意也可作軍事行動。同樣地,假如根據1973年訂立的《戰爭權限決議》(War Powers Resolution of 1973),1999年科索沃戰爭及是次針對伊斯蘭國的軍事行動皆違法,憲法上國會可針對總統作彈劾程序,但在國家利益(以及選票)面前,國會亦默許總統這些違法行為,可見兩者的戰略關係。

因此,國會選舉對於兩者的戰略平衡尤其重要,特別現時民主黨在參議院仍佔多數,對於外交政策仍有一定的控制—例如事關重大的外交事務委員會(US Senate Committee on Foreign Relations)。假如是次中期選舉後兩院皆落入共和黨手上,對於已成「跛腳鴨」的奧巴馬政府而言自是雪上加霜。

另一方面,隨着世代交替及美國政黨內部撕裂問題比以往嚴重,能否維持總統及國會兩者的戰略默契成為疑問。資深參議員盧格(Richard Lugar)曾撰文指出政黨間的政治爭議已經影響美國在國際社會的影響力,前《外交政策》(Foreign Policy)的主筆Josh Rogin在去屆總統及國會選舉前亦直言,當經歷過戰爭一代人退下來的時候,較年輕但欠缺外交及戰爭歷練的參議員成功上位同時,亦將改變行政立法在外交政策上的關係。兩人的文章雖在2012年發表,但足以成為討論是次國會選舉對外交政策影響的一個重要註腳。

Simon Points

四個對於美國中期選舉結果的迷思

1. 共和黨能否取得參眾兩院多數為是次中期選舉的焦點,但對於已是「跛腳鴨」的奧巴馬在經濟政策及社會福利改革而言影響不大。假如共和黨真的控制兩院,更會希望2016年入主白宮,故沒有誘因與奧巴馬合作。

2. 雖然歷史上美國國會對中美關係有一定影響力,但這次中期選舉卻未必影響中美關係及美港政策。除非共和黨內強硬派大舉勝出造成壓力,或出現突發事情如血腥鎮壓香港的佔領運動,令共和民主兩黨不得不回應,否則中美關係不會在選舉後出現太大的改變。

3. 近年不少分析均指拉丁裔選民足以左右美國選舉結果,是次中期選舉拉丁裔選民更佔全國選民比例超過百分之十,但在一些關鍵州份,拉丁裔選民佔該州選民比例平均不足百分之五,因此其影響不應被高估。

4. 不少民調顯示,共和黨有很大機會在本次中期選舉可拿下參眾兩院,但普雷斯頓大學的研究表明,參議院中期選舉結果與選前民調的落差比全國大選年的更大,而最近兩次民主黨的選舉表現均比民調預期的好,因此不能單以民調決定預測選舉結果。

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