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2014年7月26日

栢齊 環地視野

千百年積怨 以巴何以解結

以巴新一輪衝突持續,至今愈演愈烈,未見曙光,最新發展甚至是聯合國在加沙辦的小學也被炸中,巴人婦孺又添亡魂,而以國右派總統上場,和平前景更渺茫。問題癥結仍在於巴勒斯坦之最終地位,筆者嘗試綜述長遠解決雙方爭持的可能方案。自《奧斯陸協議》簽訂至今已21年,根據協議,以巴雙方原須於六年過渡期內談妥主要安排並簽署最後條約,為千百年來的恩怨情仇畫上句號。然而,談判斷斷續續,非但沒有實質進展,衝突此起彼落,主要困局是以色列基於國防、邊境管制和水資源等考量,不願放棄約旦河西岸的部分領土,特別是戰略要津和猶太殖民區,只給予巴人零碎土地的主權,倘若如此,新成立的巴勒斯坦國將會「班圖斯坦化」,即如南非種族隔離時代給予波布那(著名度假勝地太陽城所在)等黑人家園,在互不相連的飛地名義上獨立,不但難以管理,經濟民生亦將無從發展,永遠為以色列所控制,故此巴方無法接受此安排,亦屬情理之中。

巴勒斯坦未來地位的三種可能

哪是否雙方將陷入反覆報復的深淵而無法自拔?有關巴勒斯坦地位的終極安排,官方和民間曾提出各種方案,大致可分為「三國」、「兩國」和「一國」三種形態。「三國方案」意指將加沙地帶和西岸分別併入鄰國埃及和約旦,作為政治概念的巴勒斯坦將不復存在,此方案的利弊,沈旭暉博士日前已於其「平行時空」專欄作深入討論,在此不贅。「兩國方案」即是執行1947年聯合國大會第181號決議,讓巴勒斯坦立國跟以色列並存,猶如印度與巴基斯坦、捷克與斯洛伐克等前科,到目前為止,這仍是主流意見和以巴談判的基礎,其爭論焦點在於上述之領土劃分,巴方堅持必須包含1967年第三次中東戰爭(亦稱六日戰爭)停戰線(綠線)內,即加沙和西岸之全部領土,惟以方不願在既得利益上作大幅讓步,僵局在所難免。

剩下便是早已提出卻較少討論的「一國方案」,即參照波斯尼亞模式,在維持單一主權基礎上建立以巴兩個成員邦,各自在管轄範圍內完全自治,在中央層次按照平等代表原則建立權力機構處理外交、國防和關稅等共同事務。此方案很大程度是對以巴分治現狀的確認並加以規範,不像「三國方案」般需作大幅改變,好處是技巧地迴避分割主權的排他性,在一個「以—巴」國家的屋簷下給予雙方對內事務以最大空間,只是如何釐訂兩邦之間的界線不比國界容易,尤其巴勒斯坦已在國際層面享有某程度的獨立性,猶如二戰後的琉球政府(今日本沖繩縣),且已成為聯合國的「非會員國」觀察員,要巴人放棄辛苦爭來的國際地位,可謂難上加難。

沒有領空領海的「平面」國家?

與此同時,不論是完全獨立的巴勒斯坦國,還是共享主權的巴勒斯坦邦,一個容易為人忽略的是領海和領空問題。根據《奧斯陸協議》,以色列仍控制加沙和西岸的領海、領空和邊境口岸,自2007年以色列對加沙實行海陸空封鎖並要求埃及配合,使之與外界隔絕,而在談判過程中以方堅持巴勒斯坦獨立後只對領陸擁有主權,加沙以及西岸一眾飛地將如大海上的孤島,所有對外交通只繫於以色列一念之間,如此則巴勒斯坦勢將成為舉世無雙的「平面」國家,會否連興建高樓也得經以色列批准?很難想像巴方會接納這種猶如禁閉的安排。

就算以巴雙方能就以上問題達成共識,還有最後一關難以踰越,就是作為核心問題的耶路撒冷如何處置。巴方欲以東耶路撒冷為新國都城,以方則堅持耶城是其神聖首都不可分割,只容許巴方在東城部分地區擁有行政管理權,若然雙方依舊抱持「零和」的主權觀,只會各說各話,無從和解。

其實主權形態變化萬千,國際上有不少過去和現成例子:其一是丹吉爾模式,由國際共管,早於第181號決議時,聯合國已計劃將耶城從以巴分離成立國際管轄區;其二是但澤模式,在國際監護下設立自由市,由居民選出政府和議會,給予完全自治;其三是瓦努阿圖模式,由以巴共同擁有主權,分別管理城內居民,並設立機構處理涉及雙方或第三國居民的事宜;其四是布爾奇科模式,依據波斯尼亞的經驗,將耶城定為特區,名義上由以巴共有,實際自成一體;最後是安道爾模式,成立新的主權實體,由以巴兩國總統一起出任其元首。凡此種種,皆可為耶城未來地位安排提供參照。一旦耶城之地位確定,相信那「核心之核心」即猶太教、基督教和伊斯蘭教的共同聖地—耶路撒冷舊城區特別是聖殿山之安排,亦將不難解決,或如當年傳聞秘密協議委由梵蒂岡託管,或如希臘之聖山自治共和國般,由該地的宗教群體共同治理,均為可行。總而言之,以巴衝突不斷,新仇舊恨,缺乏互信,除了領土劃分和耶路撒冷地位,還涉及猶太殖民區存廢、關稅經貿、邊境管制和難民安置等一系列問題有待商討,且有哈瑪斯於加沙之事實獨立,形勢錯綜複雜。羅馬非一日建成,以巴衝突最終能否解決,仰賴雙方對形勢的判斷以及謀求和解的決心,結合智慧和創意,為國際體系和族群共存樹立嶄新典範。

 栢齊(Pakchai D. Wicaksono)

香港中文大學全球政治經濟碩士課程客席講師、倫敦國際戰略研究所成員

 

Simon Points :

五個了解加沙問題的重點︰

1. 以色列及哈馬斯均指對方涉及戰爭罪行︰以軍指哈馬斯以平民及民用設施為盾,哈馬斯指以色列以平民為目標。《日內瓦公約》指交戰方應盡力避免攻擊民用設施及人員,同時避免將武器及軍事設施置於民用建築及人口眾多的地區內。

2. 以色列以軍事行動回應三名猶太青年被綁架及殺害,其後派地面部隊攻入加沙,是否合乎自衞還擊原則。

3. 以巴衝突會否釀成更大規模的猶太人及穆斯林戰鬥,會否衍生新一輪的恐怖襲擊,將決定中東和平及油價,當中衍生的人道問題亦是國際社會要迫切解決的。

4. 美國對於以軍的立場及行動,或會影響11月美國中期選舉結果,特別是猶太團體一直是左右選情的一大金主。

5. 國際社會如何斡旋以巴衝突,將是檢視全球治理的一面鏡子,中東國家及組織如何借事件增加影響力,中俄的取態,將決定事件能否有效解決。

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