東盟南海硬起來拉攏美震懾華

5月31日，香港《南華早報》轉述中國解放軍內部知情人士的說法，指出北京自2010年已開始密謀在南海建立防空識別區（Air Defense Identification Zone），預計範圍包括九段線內的東沙、南沙及西沙「群島」一帶。

有關設立南海防空識別區的說法並不新鮮。2013年，中國為了展現自己對釣魚島（日稱「尖閣列島」）及其周邊水域具備有效統治的能力，於是宣布在東海一帶（特別是釣魚島列嶼上空）劃設「中華人民共和國東海防空識別區」，藉此報復日本政府2012年「國有化」三個主權爭議島嶼的決定，以行動挑戰日本在「尖閣列島」行使主權的理據。

北京不斷加強南海實質管治權

其時，外間已有不少說法，認為中國將會在南海照辦煮碗，加強北京在該區有效統治，藉此抵消美國、越南、菲律賓等國「挑戰」中國主權的壓力。然而，中國外交部發言人洪磊在2014年曾經否定南海「設區」的指控，認為這是「日本右翼勢力再三炒作」、「掩蓋自身修憲擴軍的圖謀」，並強調「中方並未感受到來自東盟國家的空中安全威脅」，暗示北京當時無意建立南海防空識別區。即使2016年南海仲裁案結果否定中國在九段線擁有「歷史權利」的理據，中國也只有在外交修辭上強硬了事，外界對中國設立防空識別區的憂慮亦似乎只是過慮。

國際社會並沒有制定一套關於防空識別區的條約、法規及制度，其概念與領空的本質不同，因此每個國家所訂立的防空識別區也各有差異。例如，中方要求所有類型的飛行工具（包括民航及軍機）但凡穿越東海防空識別區前，都必先向中國通報航線；日本則沒有相關要求。一個國家在指定空域上宣布防空識別區，亦不會自動為該國產生管轄權，所以釣魚島/尖閣諸島的主權至今仍維持原先狀態。

然而，防空識別區畢竟是一項戰略決定，目的是提供一個合理渠道，促使國防機構能夠對「有意」侵犯領空的航空機器作出行動回應。若果區內國家關係緊張，防空識別區便會自動成為第一道防線，一旦觸及，就會輕易觸發軍隊回應。去年7月，中俄空軍在東北亞地區軍事演習，多次進入南韓的防空識別區，便觸發南韓戰機多次緊急升空，並向俄軍機進行警告射擊。

儘管中國官方暫時未見任何聲明承認（或否認）在南海「設區」的說法，但中國近年確實透過不同行為，加強她在南海的聲索權，提高她在南海的存在感：2013年至2016年的「吹沙填海」工程讓中國能夠擴大其佔據的南海「島嶼」的土地面積，建立更多軍民兩用的設施（註：南海仲裁案裁定，案內審議的由中國佔領的海洋地質，都不符合國際法定義的島嶼）。據報，中國在渚碧、美濟、永暑礁都已建設防空系統、部署了預警機及反潛巡邏機等，藉此保護她在南海的「島嶼」。另一方面，今年4月，中國國務院宣布在西沙群島及南沙群島設置行政區，由海南省三沙市管轄，又為多個南海地物命名，便是為了展現她在九段線的法理管治權。

中國除了強化自身在南海的島礁控制權外，亦刻意挑戰其他南海聲索國（越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊）的聲索範圍，透過派遣海警船隻到爭議區域，增加對方管治及商業成本。近幾個月來，中國海警船隻曾經在越南、印尼、馬來西亞的專屬經濟區範圍內出沒，被指阻擾當地漁船、海警船艦、海軍及鑽井船執行正常活動。3月初，一艘中國海監船隻在西沙海域華光礁附近追逐越南漁船，導致漁船意外沉沒，激起一輪外交部之間的罵戰。4月中，中國勘探船「海洋地質8號」多次聯同中國海警船隻，與馬來西亞國家石油公司操作的鑽井船「西卡佩拉號」對峙，這個局面斷斷續續維持近一個月。

面對日漸強勢的中國，北京似乎要對外證明自己已有一定能力，把九段線視為一個實體管理。是否真要確立南海防空識別區，似乎反而並非重點。面對這樣強勢的中國，東南亞還有什麼選擇？

團結起來對九段線說不

美國時任國務卿希拉莉在2010年把南海航行自由稱為「國家利益」之一，近年美國有增無減的航行自由計劃，以及聯同澳洲、日本等盟友進行海事演習，自然為東南亞國家提供一個制衡中國的選項。今年2月，菲律賓宣布中斷與美國的《部隊互訪協議》，但近日突然「轉軚」暫緩決定，可見東南亞國家仍然需要美國在區內進行「震懾」。

然而，依靠美國之外，東盟亦強化內部團結，意圖維持東南亞聲索國的「合法權益」。馬來西亞去年向聯合國提出外交照會，希望能夠確立其大陸架界限，直接挑戰中國在南海區域的領土主張。其後，菲律賓、越南、印尼都針對大馬的申請，分別向聯合國發出外交照會，反對中國在南海的領土主張。印尼甚至高調列舉南海仲裁案的裁決結果，說明中國在九段線範圍擁有歷史權利的主張缺乏法理依據，其立場比起菲律賓和越南可謂走得更前。

中國本來計劃明年與東盟簽署《南海行為準則》，希望藉此建立共同規範，管理南海問題。因此，今年中國東盟會議理應對南海未來發展定位舉足輕重。然而，受到疫情及中美碰撞趨頻密影響，再加上中國近來在南海的舉動引來詬病，南海的緊張局勢相信仍會維持一段時間。

馮嘉誠_香港國際問題研究所東盟研究主任