2020年2月15日
EJ GLOBAL plus Food for Thought
若著名學者Arthur M. Schlesinger Jr. 此時此刻仍在世,肯定會修訂代表作The Imperial Presidency,把特朗普濫權、亂用權力的行為以專章論述,並以此進一步確立美國總統權力正變得愈來愈不受限制,愈來愈不受到國會、傳媒以至法院的制約。The Imperial Presidency成書於1973年(其後多次增訂,我看的是2004年版)。作為甘迺迪總統「御用」史學家的Schlesinger在甘迺迪弟弟Robert Kennedy被刺後離開政壇,寫下了這本600頁的皇皇巨著,剖析了從開國元首華盛頓到尼克遜歷任總統如何一再漠視或迴避憲法的限制,肆意擴大自身權限,不受國會法律的約束。在他筆下,最任意妄為的還不是尼克遜之類曾面對彈劾的總統,而是被視為史上最偉大總統的林肯。
林肯在任期內因解放黑奴引發南北內戰,他決定以三軍總司令身份行使戰時權力,採取了一系列不符憲法的舉措,包括不經國會批准徵兵以增加北軍人數,取消人身保護令(Habeas Corpus),實施戒嚴法,審查報紙,沒收反叛軍及政客財產……等,儘管林肯表明這些權力在戰爭過後就會失效,但輿論以至當時的民主黨人對他口誅筆伐,批評他是大獨裁者。內戰結束林肯遇刺後,國會及一些反林肯人士即時反撲,入稟質疑各項緊急措施的法律依據。到1866年最高法院頒下判詞,確認美國法律不管在和平或戰時都有效,總統不能逾越,必須認真遵守。Schlesinger認為,這算是對「帝皇總統」(Imperial Presidency)的及時約制,沒有朝更危險的方向走。
晉身超強 總統「擴權」
然而,隨着美國躍身超級強國,聯邦政府須應對國際危機愈來愈多,和與戰問題經常出現,為總統製造大量機會、藉口,繞過憲法及國會的限制自行其事。例如憲法規定宣戰權(Declare War)在國會,但自二十世紀初老羅斯福(Theodore Roosevelt)自行派兵到加勒比海與拉丁美洲地區鞏固美國的勢力範圍後,多位總統都以make war而不是declare war的方式採取軍事行動,行使三軍總司令的各項緊急權力,令總統相對於國會的權力愈來愈大,在軍事和外交事務上尤甚。
Schlesinger指出,直至二戰及冷戰以前包括小羅斯福總統,他們在戰爭中擴大權力,但在戰後相關權力都會受到約制,例如國會通過新法例限制總統權力,又或是透過訴訟由最高法院頒下判詞作規限。但在二戰及冷戰後,權力天秤一面倒向總統,公然動兵的權力固然大幅擴張(杜魯門1950年就在沒有國會授權出兵韓國),使用情報機關及秘密行動推翻不友善政府的情況更成常態,幾乎不受約束,1953年8月推翻伊朗合法政府讓巴列維王朝專權就是最好例子,越戰期間推翻柬埔寨西哈努克親王政府扶植龍諾軍事政權是另一個例子。
那為什麼二戰後國會不像以往般反撲以約束總統的權力呢?Schlesinger認為有幾方面的原因, 其一,國會議員不想顯得不愛國或不支持軍隊,以免受到愛國選民的質疑,失掉議席:其二,他們不需就戰爭失利負責,反而可以批評在位總統無能及管治無方,撈取政治本錢。越戰時詹森不斷增兵越南就成為國會及共和黨人的標靶,其後尼克遜上台更負上越戰敗落的責任。而小布殊總統出兵伊拉克師老無功,同樣成為奧巴馬及民主黨的攻擊對象,2008年選舉共和黨大敗,金融海嘯以外,伊拉克戰爭泥沼也是重要因素。
儘管總統權力大升小降,但以往的總統在擴大權力時仍恪守一個原則,就是行動非為個人或本黨政治利益,而是國家利益。
Schlesinger寫書時沒料到出現特朗普這樣的領袖,連這條紅線也輕易越過,敢於動用總統在外事及國安上的權力為一己政治利益服務,協助自己競選連任。在「通烏門」中,「侵侵」正是為了挖政敵的黑材料,不惜扣起國會已通過的援助,威逼利誘烏克蘭總統調查拜登父子在該國的商業活動,希望一舉置這位大敵於死地。
這樣的胡作非為可說把「帝皇總統」權限提升到新的高度,接近無法無天。最糟的是,國會對這樣的濫權莫奈之何,啟動了彈劾程序,成功通過了眾議院,但在共和黨全力護航下特朗普順利過關,還立時採取大報復行動,炒掉多位曾在彈劾聆訊中作證及講真話的外交官、國安官員。彈劾落幕,若果他在11月順利連任,只怕政府系統內部再找不到任何敢逆他意思、敢做whistleblower的人。Arthur Schlesinger若仍在生目睹今天的情況,他怎能不奮筆疾書為特朗普這位「帝皇總統」二十一世紀版寫新的篇章,讓人明白美國憲法的分權及制衡設計正開始土崩瓦解。
延伸閱讀:Arthur M. Schlesinger Jr., "The Imperial Presidency", Mariner, 2004
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