東北須衝破「投資不過山海關」

筆者近期聽聞幾則與振興中國東北經濟有關的軼事，認為值得寫下來探討。近幾年受東北經濟增速全國墊底的影響，東北三省在改善營商環境方面着實有所努力，主要原因之一是東北一些地方政府也意識到，營商環境與地方聲譽對吸引勞動力、人才與資金的重要性。但善意的出發點也會導致意想不到的政策結果。以東北某三線城市為例，過去一年曾發生地方政府因許諾向投資者提供土地而強拆居民房產的案例，也有些準二線城市為了吸引更多的投資者，在投資者涉嫌觸犯法律時對其實施寬鬆的雙重標準。上述行為有可能短期內吸引到一些投資，但本質上仍是法治不彰、產權缺乏保障的結果，必然會導致長期投資流失。

「人走政息」詛咒難消除

另一個值得關注的現象是，以專攻營商環境排名為目標的改善營商環境運動。在2018年初，瀋陽市確定的目標是「確保2018年底前達到世界銀行營商環境排名前60名經濟體水平」。瀋陽將世界銀行制訂營商環境報告所用的一系列指標進行相應的本地化。客觀地說，遼寧省為摘掉「投資不過山海關」的帽子而做出的努力值得肯定，但在特殊的環境下，針對指標與排名的分項努力也可能導致過分「模仿同構」（Isomorphic Mimicry）而留下的消極影響。從利益關係分析來看政策可行性，理論上（並不針對遼寧省）影響因素可能至少包括如下幾個方面：

首先是各級政策執行者為實現更高的排名而專攻某些指標，而忽略其他指標。例如，「開辦企業」容易程度是由開辦新企業辦理手續所用的天數來決定（天數愈少愈容易），「執行合同」是由執行的時間與經濟成本決定。理論上，即使「執行合同」一項排名較低，但「開辦企業」排名高，就可能將一個城市的總體排名提高；但實際上，相比「開辦企業」一項，「執行合同」可能更影響投資者對自己產權安全感的信心，從而在事先影響是否在某地投資的決定。

其次，良好的營商環境能否打破地方領導「人走政息」的詛咒。在許多地方都出現過由於地方領導人急於創造政績而發起的運動式政績工程，這些政績工程往往很難在繼任者的任期內持續。因此，即使前述的模仿同構是成功的、消除了所有可能出現的負面影響，這種打造營商環境的專項政策能否持續也是個疑問。持續地改善營商環境，在一個由政府主導的社會環境中，首先需要使營商環境的改善成為鼓勵決策者做出努力的激勵機制的一部分。而在省市級決策者的眾多利益考量中（包括尋租、升遷調任到其他省市等），這是另一個複雜的平衡。

第三，改善營商環境需要廣納式的社會環境。目前從外界看到的新聞報道多以省市黨報、新華社、中新社等官方媒體聲音為主，雖然有民意調查，但在一個缺少多元化表達意見渠道的環境裏，媒體反映的成績有多少是真實的，也值得仔細考量。建設高水平國際化的營商環境，至少應該有多元渠道來監督政策執行，並且允許不同的民意調查來評估執行結果。但若一方面致力於營商環境排名的改善，一方面動用宣傳機器消除批評聲音，即便國際排名有所提高，也很難真正吸引並長期留住國際資本與人才。

筆者相信，制訂並執行振興東北、改善營商環境政策的許多官員都了然於胸，之所以沒有執行，是囿於諸多利益關係限制。在利益相關者本身缺乏動力改變現狀時，就需要中央政府拿出更深刻的改革方案與更大的誠意，向東北與全國民眾證明，振興東北是說真的。

張倩燁_政治風險顧問