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2019年5月18日

高樂圖 EJ GLOBAL plus 環地視野

歐洲引渡逃犯 制度互信做後盾

自馬凱事件及參與雨傘運動者被判刑後,西方社會對香港事務的關注日漸提高,多場聽證會及英美有關香港的報告均表明,香港能否維持「真.一國兩制」情況備受質疑。而新近的《逃犯條例》更令外國社會側目,多國領事及商會均希望特區政府三思而後行。

從近日媒體報道及特區政府的回應均表明,政府希望藉修例堵塞漏洞,不希望香港成為「逃犯天堂」,也援引歐洲及英國等成熟民主國家及地區,均有類似於《逃犯條例》的引渡政策。對於《逃犯條例》本身的本地立法爭議,筆者不是普通法專家,自不希望班門弄斧。但有關歐洲國家引渡逃犯的「經驗」,筆者卻希望借題發揮。

單標準指引 成員國信服

特區政府提到的歐洲經驗,筆者先想到的自然是2004年起設立的「歐洲拘捕令」制度(European Arrest Warrant)。所謂的歐洲拘捕令制度,指的是一個歐盟成員國向全體歐盟成員國發出的協助引渡要求:一旦該名罪犯被其他歐盟成員國拘捕,該拘捕國須於60日內決定是否執行引渡要求,並於10日內完成整個程序,進行逃犯移交。

此外,有部分嚴重罪行如製造偽鈔、恐怖主義襲擊、強姦等,更是直接跳過「雙重罪行審查」原則,只須確認該罪行在發出國可判處3年或以上的刑期,其他歐盟成員國便要予以協助。最後,歐盟成員國不得以國內立法為由,拒絕向其他成員國引渡其國民──除非該成員國願意替代發出國執行刑罰。

上述的歐洲拘捕令看來比今天提出的《逃犯條例》更為嚴苛,例如一些嚴重的商業罪行如商業及金融欺詐行為、商品盜版及偽造、虛假通關文書及偽造付款等,均豁免於「雙重罪行審查」。而除非有很強的法律理由如成員國已作出同罪檢控或犯罪者年輕、低於成員國法定刑責年齡等,一般情況下罪犯都會直接移交到發出拘捕令的國家。而因為「西班牙法規」(Spanish Protocol),所以歐盟成員國均自動視為引渡「安全國」,令罪犯要求申請政治庇護的成功率大減──2017年普伊格德蒙特(Carles Puigdemont)未被比利時「遣返」,涉及比利時及西班牙兩國在政治引渡的爭議歷史,實為異數。

然而,嚴苛的歐洲拘捕令背後也有嚴苛的權利保障,以及對成員國制度的互信。這些公平審訊原則不是單純的非政治罪行不移交或由法院把關,而是要求各成員國共同遵守的歐洲指引(Directives),指引包括獲取相關資訊的權利(Right to information)、傳譯及翻譯權利(Right to interpretation and translation)、獲律師代表的權利(Right to have a lawyer)、無罪假定及應訊審判權利(Right to be presumed innocent and to be present at trial)、 尋求法律援助權利(Right to legal aid)等。

而這些權利背後的真正把關,是歐盟成員國對《歐盟基本人權憲章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)的尊重,以及《憲章》本身乃歐盟原生法律(Primary Law)一部分的強制法律效力。

人權優先 英拒遣屠殺犯

當然,歐洲拘捕令作為歐盟司法整合的重要里程碑,是否應與《逃犯條例》相提並論自可爭議,但同為行使普通法的英國,2017年與盧旺達政府之間的單次引渡交涉,更值得反思。先要指出一點的是,英國《引渡條例》將不同的國家分為3個不同類別,而沒有引渡協議的第3類別國家,「初步證明」(Prima Facie)屬執行引渡的「附加保障」條件,2003年所修訂的《引渡條例》,將一些涉及程序公義及人權原則的條件加諸到所有要求引渡的國家之上,而相關的人權原則一方面建基於英國本土的《人權法案》(Human Right Act 1998),另一方面也包括《歐洲人權公約》(ECHR)對基本人權的普世保障。

以2017年盧旺達政府要求引渡5名涉及盧旺達大屠殺的疑犯為例,英國法庭指是否引渡該5名疑犯,關鍵在於「逃犯」能否擁有基本人權保障及公平審訊權利──縱使拒絕引渡或令英國成為「種族屠殺犯」的逃犯天堂。縱使盧旺達政府表明自2008年要求引渡起,盧旺達司法機構有着明顯的改善,但英國法庭最終仍是拒絕5人的引渡要求。事實上,2010年英國政府曾修訂國內法律,讓這5名「逃犯」可在英國接受審訊,惟盧旺達當局拒絕協助。2017年的判詞也明言,只要盧旺達政府願意協助,英國永遠準備好審訊這5名涉及嚴重罪行的「逃犯」。

案件的啟示既在於英國這個普通法國家如何處理單一個案申請,也在於當中的外交爭議。事實上,這場審訊本身涉及的是英國對盧旺達整個司法體系的審判,也涉及兩國外交關係。

2011年英國發表有關《引渡條例》的檢討時直言,英國應不時檢討第2級別的國家及地區是否符合保護基本人權的要求,甚至考慮剔除相關國家及地區──即使這或帶來重大外交爭議。報告建議英國應與不同國家建立雙邊的引渡協議,但前提是不應與經常違反人權的國家交涉。

權力不對等 法庭難把關

但回到香港,客觀的政治現實是北京跟香港不是同一權力層次(國家對國家),而屬「主權政府──地方政府」關係。一旦香港終審庭審議過後,列出長篇大論指國家的司法制度尚未完善以拒絕逃犯移交,教北京當局如何自處?這不但涉及國家的管治威信問題,更是中港憲法及司法制度磨合的重大政治挑戰。

而假如「一國」的尊嚴「先天的」不能夠被挑戰,那「兩制」下的「後天的」行政及司法把關又會是什麼?這是筆者百思不得其解的問題,也是為何不少學者及議員建議將北京剔除於現時修訂,要從長計議的真正政治原因。

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