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2019年5月4日

陳偉信 EJ GLOBAL plus 信觀點

新勢力爭權 「首名候選人」制不保

本月下旬歐洲將迎來新一屆的歐洲議會選舉,「28個」成員國將選出未來5年的歐洲議員。這次的選舉枝節甚多,原因是英國未能順利在3月29日脫歐,延長後的脫歐期也最終無果,令倫敦無奈地要安排歐洲選舉,也變相影響下屆歐洲議會組成,早前討論已有提及,不贅。

另一些枝節包括新的右派議會黨團似是逐漸成形,以及影響歐盟委員會(European Commission)與歐洲議會關係的「首名候選人」(Spitzenkandidaten)的改變。由《里斯本條約》引入的「首名候選人」改革,僅用了一屆便完成歷史任務,着實令人百思不得其解。

當然,對不了解及關注歐洲議會選舉的人而言,有沒有「首名候選人」的意義可說是微乎其微。這實際上也有實證選舉研究支持,指留意歐洲事務的歐洲選民,他們大多留意「首名候選人」的制度變革,投票的意向也多跟隨政黨的歐洲政策而非國內政策及政府表現。反之,那些不留意歐洲事務的選民,他們對於「首名候選人」的認知不足,投票的取態也以國內政策及當時政府國內表現為依歸。

冀望間選催票 適得其反

所謂的「首名候選人」制度,指的是不同的歐洲議會黨團會推舉一個領軍人物為「首名候選人」,「角逐」歐盟委員會主席職位。這裏的「角逐」並非直接選舉意義的角逐,原因是歐盟委員會主席是先由歐洲理事會(European Council)商議並投票選出理事會推薦的主席人選,然後再由歐洲議會通過確認任命。但2009年的「里斯本改革」加入了對歐盟委員會主席的軟性要求,就是歐洲理事會在考慮新任歐盟委員會主席人選時,須考慮歐洲議會的選舉結果──那就是「首名候選人」制度的法理基礎。2014年的歐洲議會選舉,成為首屆引入「首名候選人」制度的歐洲選舉,結果最大歐洲黨團歐洲人民黨(EPP)所推薦的容克(Jean-Claude Juncker),順利當選成為歐盟委員會主席。

改革安排的原意希望增加歐洲議會對歐洲行政機關的影響力以吸引選民投票,畢竟在未引入「首名候選人」制度之先,歐洲議會對歐盟委員會的組成僅擁有審議及否決主席人選權力,以及對整合歐盟委員會任命的否決權。民選的議會在行政機關組成欠缺主導權,對不少習慣議會制的歐洲國家而言本屬難以理解,因此「首名候選人」制度本被視為歐洲政治民主化的一項突破,歐洲選民變相被賦予影響歐洲最高官僚職位人選的權力,甚至可視為間接選出歐盟委員會主席。而因為歐盟委員會主席會負責組閣及推薦歐盟委員會成員,因此也變相間選歐盟委員會。

因為主席人選為歐洲議會「先行推薦」,然後「交由」歐洲理事會審議並交回歐洲議會表決,也令歐洲議會在主席人選有優先權,加強新任主席對歐洲議會的問責性。而「首名候選人」加強行政與立法之間的聯繫,另一個合理期望是強化歐洲議會的曝光率,從而維持歐洲議會的廣義認受性。但2014年的選舉結果顯示,加入了「首名候選人」制度以及泛歐洲的「首名候選人」辯論,投票率卻不升反跌,創出歷史新低。

5年過去,歐洲領袖重新思考歐洲議會、歐洲理事會及歐盟委員會的關係,當中包括「首名候選人」制度變革的去留。儘管歐盟委員會及歐洲議會對「首名候選人」制度表示支持,認為制度有助歐洲體制進一步民主化,歐洲議會更直言他們會準備否決任何不是經「首名候選人」制度推舉的歐盟委員會主席,但代表歐洲政府的歐洲理事會明顯持不同意見,箇中原因自然是對歐洲政治結構的不滿。

這些不滿主要有兩個層次,包括傳統左右政見間的對立,以及傳統與新興政團的對立。正如剛下台的芬蘭前總理西比萊(Juha Sipila)指出,歷史上歐洲人民黨是歐洲選舉及官僚職位的大贏家,因此「首名候選人」制度不過是強化歐洲人民黨對歐洲政治的壟斷。事實上,歐洲兩大議會黨團歐洲人民黨及社會主義者和民主人士進步聯盟(S&D)在歐洲議會主席人選有一定的默契,就是每兩年半會從兩黨團中間輪流選出一個代表為議會主席,但這種默契在2017年被打破。背後的原因既涉及當時主席舒爾茨(Martin Schulz)本希望留任歐洲議會主席,但最後被社民黨所「徵召」回國挑戰默克爾,也涉及歐洲左派對歐洲人民黨多年佔據歐洲政治主要職位的不滿。

不滿建制黨團輪流坐莊

事實上,西比萊背後的歐洲黨團ALDE,是「首名候選人」制度的最大反對者,甚至以「歐洲團隊」(Team Europe)的方式回應「首名候選人」制度,不設任何一個官方的「首名候選人」。第二個抗拒「首名候選人」制度的,自然是一些在歐洲有一定的號召力,但卻欠缺足夠泛歐洲支持的新興政團,這裏特指的是由法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)的「共和前進黨」(REM)。對他們而言,「首名候選人」制度變相剝削他們在歐洲政治的影響力,也強迫它們這些以挑戰舊傳統為定位的新政團,要融入傳統歐洲政團才可享受對歐洲體制的影響力。

當然,要表達這些政治不滿不能直接宣之於口,因此最好的包裝自然是歐洲理事會在《歐盟條約》下的「理性選擇」不應被剝削,也不能強制要求歐洲理事會對任何來自歐洲議會的人選照單全收。但這也開啟了另一個討論面向,就是代表政府間主義的歐洲理事會與代表歐洲超國家主義的歐洲議會的權力安排如何自處──這又是另一個歐洲政治民主化不能逃避的議題。

陳偉信_中大全球研究學士課程講師

 

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