南韓對日雙軌政策地域安全恐雙輸

去年年底，南韓突然表示，前朝朴槿惠政府於2015年跟日本政府簽訂的慰安婦問題協議，未有充分考慮受害者的觀點，而且存有難以令韓方接受的秘密內容，並未完全解決慰安婦問題，隨即引來日方強烈反彈。外間不少分析認為，這主要是文在寅政府用來應對國內政治形勢的姿態，外長康京和亦表明不會推翻協議。然而，儘管南韓不見得真的會尋求修改協議條款，中文大學全球研究課程副主任堀內徹卻指出，南韓今次匪夷所思的舉動破壞了外交慣例，已對日韓關係造成傷害。

雖然二戰讓日韓結下了歷史仇怨，但兩國隨後就一同成為美國在東亞地區的重要盟友，對抗冷戰時代的蘇聯；北韓的軍事威脅未有隨冷戰終結而消失，反而惡化成核危機並持續至今。長久而實在的地緣戰略威脅把這對過去的仇敵置於同一陣線，促成兩國在地區安全，以至經貿和其他民間範疇的交流和合作，故日韓關係一直都尚算良好。

公開協議秘密破壞國際慣例

堀內徹說，2015年的慰安婦協議原是日韓一勞永逸地修補兩國最大歷史裂痕，邁向更全面合作的里程碑：「（日韓）關係直到去年年底為止都保持在全面修補（歷史裂痕）的正軌上……而在南韓政府重提慰安婦問題後，雙方在區域安全上的合作未有受影響，畢竟北韓仍是兩國最大的共同威脅，但在政治外交層面，就會變得不穩定。」

一如前述，文在寅政府提出了很多理由去支撐今次的表態，這些理由在南韓社會以至政壇也許完全是「政治正確」，讓文在寅透過對日展示強硬姿態來鞏固其管治威信；不過堀內徹指出，南韓政府這些理由在國際外交層面其實都不成理由，不可能把南韓的表態合理化。

文在寅政府質疑慰安婦問題協議的主要理據之一是，朴槿惠前政府跟日本達成的協議中存在基本上完全按照日本要求而訂立的秘密條款，例如描述受害者時要跟隨日方口徑、不可用「性奴隸」的字眼，以及不可再支持慰安婦關注團體等。堀內徹說，首先最大的問題是，南韓不論如何都不應公開協議中的秘密內容：「締約國家只會對外公布協議可公開的部分，這是基本的外交慣例；而南韓卻在沒得到日本同意下，單方面公開協議的秘密內容，破壞規矩，令情況變得更差。」

並非強迫簽署不能隨便推翻

朴槿惠政府明顯在秘密條款內容上作出了很大妥協，在南韓的民族主義者眼中甚至算是「賣國協議」。然而堀內徹說，若南韓無法接受日本開出的條件，從一開始南韓就應拒絕簽署協議，日本也不能強迫南韓屈服。這是因為日韓是平起平坐的主權國家，而強迫別國簽訂條約，是嚴重侵犯別國主權的大忌。反過來說，南韓政府簽署協議，就是代表南韓這個主權國家正式同意並接受了協議內容，不能夠貿然推翻。

堀內徹又質疑，南韓政府說日本沒有認真履行協議，但又沒有清楚解釋到底是哪裏出了問題，讓日本感到很困惑：「南韓說日本應繼續努力去治療慰安婦的心靈傷痛，但卻沒說清楚他們期望日本採取什麼額外補償措施；他們要求日本更誠懇地道歉，但怎樣才算『更誠懇』？在過去兩年，日本一直有遵守協議內容，政府承認了在慰安婦問題上的責任，安倍也就此道歉了，南韓到底是怎樣解讀這條協議，才會認為日本做得不夠？」他進一步指出，根據協議，南韓不應在日本履行了協議承諾後，繼續追究有關責任，因此已履行承諾的安倍政府敢於在這問題上寸步不讓，亦肯定國際社會站在日本這一邊。

南韓政府在對日關係方面奉行「雙軌政策」（Two-Track Policy），把慰安婦問題跟其他兩國政經合作交流的事務分開處理，互不影響。不過堀內徹說，慰安婦問題實際上已影響了雙方在經濟上的合作，例如在南韓未有撤走在日本駐釜山領事館前的「和平少女像」，就導致日韓的貨幣互換協議談判停擺至今。

他更警告，雖然目前日韓的民間和企業交流，以及區域安全上的合作仍未受到影響，但日本民眾對南韓的觀感已因為今次事件而變差，未來民間交流或會因而降溫不在話下，由於日本是民主國家，民間反韓情緒上漲甚至可能對日韓遏制北韓的合作構成阻礙，最終只會讓兩國的地緣利益同時受損。

受訪者：堀內徹_中文大學全球研究課程副主任

採訪、撰文：曾維駿