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2017年6月24日

張槐 EJ GLOBAL plus EJ Watch

封鎖卡塔爾違民航國際法

沙地阿拉伯、巴林、阿聯酋等中東國家最近與卡塔爾外交割裂,宣布停止所有來往卡塔爾的航班,以及不讓卡塔爾航機進入其空域。航空是卡塔爾重要對外交通,國家控股的卡塔爾航空亦是宣傳國家形象的大使,1993年成立至今已獲獎無數,達至五星級航空公司水平。因為有國家雄厚財力支持,卡塔爾航空亦被稱為航空業「中東三寶」,與阿聯酋航空及阿堤哈航空(Etihad Airways)鼎足而立。

要分析空域關閉對卡塔爾有何影響,可從了解國際民航組織(ICAO)對航權與空域的定義入手。1944年,眾多國家簽署《芝加哥公約》,成立國際民航組織以便為全球民航規例定下指標,亦提供國際法基礎予民航航權。

絕大部分聯合國成員國均為ICAO成員國,有責任以ICAO指標訂立國內航空法例,並同意尊重其他成員國享有的航權。《芝加哥公約》第一條訂明,國家對於領土、領海以上空域擁有主權。為了便利國與國之間航班來往,在《芝加哥公約》框架下國家亦簽訂了《國際航空運輸協議》,釐定了兩個基礎航空權利:同意其他成員國飛越國家領土不作降落,以及容許非載客載貨航班降落於國家領土範圍作維修及燃油補給。其他航空權利,例如航線營運等等,則由成員國之間各自協調。

至於空域問題,雖然各國擁有對領空的主權,但並非所有國家都有技術或科技,有效管理相關航空區域。因此在簽訂公約時,國家亦同意協調劃分飛航情報區(Flight Information Region, FIR),授予相關航空管制機構權力管理情報區內的交通,並主要為航班提供飛航情報及警報服務。

飛航情報區的範圍大小不一,視乎國家協商制定。一般而言,飛航情報區是用作協調航運,而並非主權爭議的主要⻆力舞台:一個地方的空管設施愈先進,可管理的範圍就愈大,亦會被協調出更大的飛航情報區範圍。以香港為例,香港飛航情報區範圍覆蓋南中國海大約27萬平方公里,遠超香港領空範圍;新加坡的飛航情報區範圍也比馬來西亞陸上國土還要大。

新加坡及印尼之間曾因飛航情報區問題起爭議:由於部分印尼主權領土被劃分在新加坡飛行情報區內,有些航班在印尼起飛前須通報新加坡空管機構,引起印尼不滿,認為是侵犯印尼國家主權。然而,按國際慣例,為提高航空效率,國家會接受別國空管機構管理其主權領空,相反國家亦不會以管理手段挑戰別國主權。

壞先例損空域合作互信

回到卡塔爾的例子,卡塔爾本身並沒有屬於自己管轄的飛航情報區,領空範圍包括在巴林的飛航情報區內,卡塔爾只管轄機場附近範圍。因此,進出多哈機場的航班都經由巴林空管機構管理。在今次中東國家對卡塔爾的空域封鎖當中,巴林並沒有對卡塔爾航空完全關閉飛航管制區服務,而是限制卡塔爾航空必須在特定航線進出管制區,因此造成卡塔爾航班要「排隊」進入伊朗空域的現象。阿聯酋、沙地、埃及禁止了來往卡塔爾的航班,也不容許卡塔爾登記的飛機進入領空範圍。

根據《芝加哥公約》,主權國家雖然有權禁止指定國家航班進入空域範圍,但根據運輸協議,國家不應禁止非降落當地的航班飛越國土範圍;也就是卡塔爾航空享有飛越以上國家領土前往其他地區的權利。惟沙地並沒有簽署《國際航空運輸協議》,國際法上協議亦受現實政治限制,難以有效執行。

全球航空業依賴國與國之間的協調運作,即使有國際法保障民航航權,受制於現實政治底下,國家確實可能以行政甚至軍事手段,針對性封鎖領空。中東國家如此大規模的封鎖行動是把雙面刃;若然空域協議能兒戲地被政治爭拗破壞,日後在訂立航線協議及空域協議時,將更加難建立互信,變相影響航空業在區內發展。

張槐_本地民航機師

 

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