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2016年10月15日

曾維駿 EJ GLOBAL plus 寰球信識

聯合國大會典型橡皮圖章

二戰結束後成立的聯合國,是當今世上規模最大的國際組織,全球所有主權國家都是聯合國的會員國,毋庸置疑是全球國家合作最具代表性的平台。但事實上,聯合國由6大主要機構組成,撇除1994年起已經停止運作的託管理事會,在5個機構當中,真正有全部國家參與在內的,只有聯合國大會;而弔詭的是,聯合國大會卻是5個機構中權力最弱的一個。

根據《聯合國憲章》第4章,聯合國大會的職能是討論任何由國家和安理會所提出,關乎維持國際和平及安全的任何問題,並就這些問題提出應對和解決的建議,以促進全球政治到各個領域的合作,並完善國際法體系。聯合國大會也掌握包括安理會非常任成員和秘書長在內,多個聯合國機構領導層的任命權,也有審核聯合國預算,決定各成員國繳交會費金額的財政權力。

大國小國會費有拖無欠

按照上述所賦予的職能推論,聯合國大會的角色相當於聯合國的議會;但在現實中,聯合國大會卻因為多種原因,未能有效發揮作為議會的作用,也沒有相應的決策權力。

首先,聯合國大會雖然有權力作出各種「決議」(Resolutions),但一如《聯合國憲章》中的規定,這個「決議」本質上只是建議,不能強制成員國執行決議內容;涉及實際行動,例如軍事介入某地方戰亂,以維持地區和平,或是要求國家作出或停止作出個別行為,否則會施以如制裁等實質懲罰的有約束力決議,均是由安理會負責作出。換言之,聯合國中掌握實質決策權的機構,是安理會而非代表性最高的聯合國大會。

第二,聯合國大會雖然掌有財政權,但事實上它幾乎無法在財務上向會員國施壓,這一點充分反映在繳交聯合國會費的事宜上。每一年聯合國會員國都要向聯合國繳交會費,而根據聯合國的規定,會員國需要在今年2月7日前,繳交本年度的會費。然而翻查紀錄,在193個會員國當中,只有27個國家按時繳交了全數會費;在截止日期過後才繳費的國家,有德國、法國、俄國、中國等一線強國;更甚者,至今仍然有67個國家拖欠本年度聯合國會費,當中包括美國和英國。

基於主權不可被侵犯的原則,聯合國大會並無強力手段懲罰拖欠會費的會員國,往往只能與當事國協商來解決,尤其是面對實力強大的國家時,甚至只能不了了之。舉例說,美國至今仍拖欠上億美元的會費,但聯合國大會卻束手無策。

任命聯合國各機構領導層的實際操作,亦進一步反映聯合國大會只是大國政治的平台,無法發揮多數決的議會功能。按照機制,這些領導層應由聯合國大會投票選出,也就是說他們的權力來源應當是大會本身;但事實上,最能左右這些領導層人選的國家,往往是美國、中國、俄國等一線強國,因為她們能運用自身強大的實力,動員其他小國和盟友支持自己屬意的人選。換句話說,聯合國大會不外乎是讓大國政治順暢進行的橡皮圖章。

 

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