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2016年1月23日

凌劍豪 環地視野

BNO居歐權揭公民身份因時制宜

不論有沒有周子瑜或李波事件,國籍及身份認同一直是國際政治及本地政治的重要一環。傳統馬克思主義者認為國家、民族及國籍制度均是資本家剝削勞動階段的「上層結構」(Suprastructure),一方面理順由資本家所控制的政權對工人剩餘價值的剝削,例如不問情由為國家經濟付出及繳納稅項;另一方面透過塑造工人的民眾情意結以防止全球工人團結對抗資本家,從而令跨境剝削變得可行,具體的延伸例子自然是列寧對於馬克思主義的演繹來印證俄國無產階級革命的正當性。而社會契約論者則強調國籍作為構成社會契約的重要一環,特別是契約有一定的排他性,非國家公民者不應有等同於國家公民的待遇,否則契約難以有效執行。

國民先行 歐盟公民殿後

然而,李波事件所激起的千重浪在於他的「身份」︰英國外相夏文達在訪華時向中方表達對李波事件的關注,並指李波為英國公民持英國護照,因此英方關注李波情況合情合理。中國外交部的回應卻是李波首先是中國公民,因此英方在事件上不容置喙。中英雙方的回應在網上發酵並引發部分港人持有英國國民(海外)護照BN(O)的爭議,有論者認為BN(O)持有人有歐盟公民身份,因此可作為最後的逃生門;有論者則認為BN(O)與英國公民身份有別,正是英國出賣香港人的證據,香港人持BN(O)也不會有居歐權云云。

持BN(O)的香港人沒有居歐權是法律及執法問題,涉及對歐盟公民身份的了解及英國國籍法的解讀。筆者不是歐洲法及英國國籍法的專家,惟有從廣義的角度出發分析歐盟與成員國間有關國籍及身份的問題。

要了解歐盟公民身份與國籍的關係,我們先要從歐洲整合的歷史談起。1951年成立的歐洲煤鋼共同體早已有歐洲公民的概念,《巴黎條約》中容許當時歐洲煤鋼共同體成員國的煤鋼工人享有自由流動的權利,及後在《羅馬條約》中這些條文的權力擴充到其他工人及服務,成為歐洲共同市場「四個自由」(Four Freedoms)的重要法律支柱。

1992的《馬城條約》確立了歐盟公民身份(Citizenship of the European Union),並定義歐盟公民享有的權利及條件︰政治權方面,歐盟公民享有參與歐洲選舉及地區選舉的權利;經濟權方面則涉及歐盟公民在歐盟境內自由流動、居住及尋求工作的權利。假如在海外遇到任何事故而當地沒有其原屬國家的領事館或代表,歐盟公民則有權向其他駐該地的歐盟國家領事館或代表尋求協助。

然而,歐盟公民身份亦非單獨的法律概念,因為根據《歐洲聯盟運作方式條約》(Treaty on the Functioning of the European Union,即經《里斯本條約》修訂後的《羅馬條約》)的20條,只有歐盟成員國的公民(Nationals)才擁有歐盟公民身份及其衍生的權利。因此,持BN(O)的香港人能否擁有歐盟公民身份關鍵,在法理考慮似乎是繫於BN(O)的持有人是否倫敦政府承認的英國「公民」。

09改條文 留BNO一道縫

若如是觀答案自然是否定,原因是不論是1982年英國重申英國國民的定義以及英國在2002年修訂的國籍法,BN(O)的持有人並不屬於英國公民。但2009年頒布的《邊界、公民身份及移民法》(Borders, Citizenship and Immigration Act 2009)卻修改了國籍法的部分條文,指假如BN(O)的持有人能向倫敦政府證明他/她在2009年3月19日前除BN(O)外沒有其他國民身份,他/她亦將享有英國公民資格,即同時擁有歐盟公民身份。至於如何證明BN(O)的持有人沒有其他國民身份,那就是英國政府自行演繹,不贅。

事實上其他歐盟成員國也有相似的案例,例如丹麥王國(Kingdom of Denmark)下的法羅群島及格陵蘭在歐盟公民身份上就有不同的待遇,前者在丹麥加入歐盟時明確表明法羅群島上的居民不會擁有歐盟公民身份,後者卻沒有明文確立上述豁免,因此即使兩地均不屬歐盟管轄範圍,格陵蘭居民卻因其丹麥公民身份擁有歐盟公民身份。但往往更實際的問題是歐盟公民身份只是一個歐洲法律概念,執行這個概念的卻是歐盟不同的成員國官僚體系,這往往出現一定程度的彈性。

執行上往往有一定彈性

先不說英國對於BN(O)持有人的公民身份定義能否延伸到其他歐洲國家,歐盟對於公民身份及權利的法律框架屬「準則」性質(Directive)而非規章(Regulations),因此各成員國只要滿足準則所訂明的要求便可,至於執行方法上成員國有一定酌情權。成員國官僚制度是否知道英國對BN(O)持有人公民身份定義,以致是否按英國定義執行本地法律,這明顯是因時制宜,因地而異,這亦可以解釋到為何不時有BN(O)持有人享有居歐權的案例傳出。

歐盟準則如何內化為成員國法律,以及成員國間的差異,一直是歐盟能否邁向更有效的國家監管體制(Regulatory Regime)的一大關鍵,放在只靠歐盟法律定義的歐盟公民身份問題自然更為顯著。但正因歐盟公民身份是建基於國家身份之上,即使成員國國民「被歐洲人」,歐盟公民概念的引入並沒有完全轉化為成員國國民對歐盟的忠誠,這也許是對北京在身份及國籍問題上的一大啟示。至於歐盟如何處理BN(O)問題,「不問不說」以讓歐盟國家作最切合她們國情的選擇,似乎比打開這個「潘朵拉的盒子」為佳。

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