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2015年11月14日

馮嘉誠 信觀點

浪子回頭 東盟鬆口氣

相隔25年,緬甸一星期前終於進行了首次相對公開、公平、公正的國會選舉。雖然國際監察員認為選舉過程並非完美,軍方仍然可以委任四分一國會議員,繼續享有修憲否決權;但是執筆之際,反對派全國民主聯盟(全民盟)得票率大幅度拋離對手,執政黨承認落敗,總統承諾和平移交權力,相信不少人感到驚喜。緬甸身為東南亞國家其中一員,從一個「壞孩子」變成一個民主化的成功範例,對鄰近威權政體而言,意義相當複雜。

自從1988年緬甸軍方鎮壓學運以來,西方國家相繼通過制裁方式「懲罰」緬甸政府。緬甸為打破這種局面,在1997年正式加入東盟,企圖透過集體力量抵抗西方國家輸出民主的「陰謀」;同時把經濟命脈分散到東南亞地區,減少制裁對國家發展產業的威脅。緬甸選擇加入東盟另一原因,與該組織堅持多年的「不干預原則」有關。根據慣例,東盟成員國避開評論任何涉及別國內政事務的議題,而且會向成員國政府鎮壓國內顛覆活動提供政治及物質支持。這套原則十分符合緬甸國情,讓軍方能夠合理對付學運以及其他少數族裔武裝分子。

「壞孩子」加入變組織包袱

不過,緬甸加入東盟後,卻成為其餘九個東南亞國家的外交包袱,不但國際形象插水,更直接成為歐美和緬甸間角力的磨心。1999年,由於歐盟拒絕對緬甸官員發出簽證,導致東盟歐盟外長會議告吹;2005年,美國向東盟施壓,表示緬甸輪候成為東盟主席國將會導致西方杯葛所有由東盟主導的地區會議,包括東盟地區論壇、美國──東盟峰會等,最終緬甸「自願」放棄輪候主席國身份,直到2014年才首次擔任主席國一職。

東盟雖然多次對外表示支持緬甸政府作有限度改革,但暗地裏亦明白緬甸拒絕改善國內人權狀況,只會讓東盟內部分化加劇。緬甸國內多個少數族裔一直要求國家實行聯邦制,提升自治權利,但與軍方的武裝衝突經常跨越國家邊境,直接侵犯鄰國安全。泰國、中國邊境過去多次受到雙方對峙困擾。泰國、馬來西亞、新加坡等曾經透過雙邊渠道與緬甸軍方進行「建設性接觸」(Constructive Engagement),鼓勵緬甸依照2003年推出的民主路線圖實行政改,惟軍方對東盟外交壓力視若無睹。當時有報道分析,東盟對緬甸幾乎死心。2007年,東盟在新加坡舉行峰會期間,一反慣常做法,發表聲明要求緬甸政府釋放部分政治犯,鼓勵政府和反對派之間進行對話。事情發展到這地步,有人甚至認為東南亞國家正等待緬甸一方宣布退出東盟,以減少尷尬。

2011年登盛及其文人政府開始執政,啟動有限度政治改革,讓歐美國家逐步解除對緬甸制裁,為東盟卸下重擔。2015年這次選舉結果,有學者稱其效果可能遠勝於其他大陸東南亞國家(Continental Southeast Asia),開放速度之快,也許超出鄰國想像。事實上,東盟在2012年緬甸國會補選上派出監察員監督程序,反而在這次選舉的參與程度較歐盟及其他國際組織少,某程度上反映了對緬甸改革的滿意程度。

然而,東盟接下來要面對什麼樣的緬甸呢?首先,全民盟贏得大選,必須要履行與其他代表少數族裔政黨的承諾,與軍方達成共識加速修憲程序,從而提升少數民族的自治地位。不過,軍方擁有修憲否決權,又負責國內涉及安全,軍事大小工作,倘若有心耽誤,全民盟便會成為磨心,邊境地區甚至再次爆發軍事衝突。相對活躍的武裝分子仍未簽署緬甸政府早前達成的停火協議,他們對全民盟獲勝的態度同樣值得留意。如果昂山素姬和全民盟無力壓下地區利益,那緬甸自然重新成為鄰近國家的安全憂慮,羅興亞人這種不獲國家承認的少數族裔隨時又要遠走他鄉隨波逐流。

區內威權政體感受威脅

緬甸民主化步伐急促,對東盟國家亦會產生兩種效果。第一,假若緬甸成功轉型成印尼一類民主國家的話,有機會加強內部對民主化的聲音,亦會刺激民間社會及反對派系要求政體開放的壓力,對其他轉型政體或威權政體造成一定威脅。第二,假如昂山素姬果真成為凌駕總統的「超總統」,難保她與軍方不會發生權鬥,最終軍方仍然有力推倒重來,結束這次民主化試驗。畢竟,無人能保證「超總統」最終會保持初衷,繼續為緬甸人民發聲,抑或酣醉於權力慾望中。畢竟,「權力使人腐化,絕對的權力使人絕對的腐化。」

誠如不少學者所憂,緬甸軍方這次放手選舉事務,並不代表緬甸民主化進程的終結。反而,這僅代表了緬甸正式踏入轉型政體的步伐,意味其政治結構將面對更多威脅和挑戰。東盟接下來會面對一個怎樣的緬甸呢?大家須拭目以待。

馮嘉誠

中文大學全球研究課程助理講師

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