後李光耀時代左右逢源此路不通

新加坡過去半世紀外交政策的成功，很大程度上是歸功於一連串巧合的國際形勢和善用這些形勢的措施。隨着新加坡邁向第二個50年，其外交上的最大挑戰莫過於是如何妥善應對今後國際政治格局的轉變。要處理好這個問題並不容易，也許決策者們需要回顧過往和鄰國的關係，並檢視自身的區內地位以獲得新啟示。新加坡能否適應新國際形勢，暫時仍是未知之數；目前新加坡國內對於今後外交政策方向的公開討論仍不多。

新加坡的第一代領袖，包括李光耀、拉惹勒南及吳慶瑞等人，向來被視為是星洲外交政策成就的功臣。不過，過去幾十年來新加坡的客觀外部環境，顯然亦令他們的工作變得相對容易。本文嘗試以超越「強人」因素的視角，來剖析新加坡過去外交政策的成功之道，並展望未來。

新加坡早在獨立前便具有先天優勢：鑑於她扼守馬六甲和巽他海峽，位處東南亞的心臟地帶，地理位置優越，造就她成為東西方貿易的樞紐。早在1965年，新加坡的人均收入便高踞東南亞之首，在亞洲僅次於日本和香港。

印尼變天越戰爆發擠出生路

新加坡優越的地理位置，亦使她具有重大軍事戰略價值。早在1939年，英國人便在這裏建造了當時全球其中一個最大的海軍基地；其後日本在1942年初佔領新加坡後，亦以此作為跳板，進一步侵佔當時的荷屬東印度（即現今的印尼）。直至1971年前，英軍一直是區內的一支重要軍事力量；而美軍則一直視新加坡為連接太平洋與印度洋的門戶。隨着美國在1992年關閉菲律賓的克拉克空軍基地和蘇碧灣海軍基地，美軍更把隸屬西太平洋地區的海軍後勤司令部和地區空中支援指揮部移往新加坡。

六十年代，新加坡兩大鄰國政局的緩和，大大減輕了獨立後新加坡的外交壓力。馬來西亞在1960年解除緊急狀態，而印尼在蘇哈圖發動政變後，局勢也在1966年轉趨平靜，新加坡面對的即時外部威脅因而消失。同一時期，美國介入印支半島衝突，令局勢升溫，亦間接促使區內非共產政權彼此之間達成默契，加強合作，並互不干涉對方內政，讓新加坡有了相對穩定的發展空間。這種默契最終促成了東盟（ASEAN）的誕生，讓區內國家能有一個和平解決爭議的平台。

美國在二戰後所建立的自由主義國際秩序也深刻影響新加坡的外交部署。國際自由經濟體系讓新加坡能充分受益於美日的龐大市場和資本。國際貿易和投資市場因強勢美元，以及如IMF、世銀等國際金融機構監管而相當穩定；駐守全球的美國海軍亦令國際環境穩定，並保障主要貿易航道暢通無阻。這些因素，對於仰賴貿易的新加坡來說至為關鍵。總括而言，美國在冷戰時期所建立的國際體系，造就了包括新加坡在內的亞洲四小龍戰後的經濟成果。戰後的法規化國際秩序，也有助新加坡這類小國在外交上取得較為平等的地位。關稅及貿易總協定（General Agreements On Tariffs and Trade）和及後成立的世貿組織（WTO），讓主權國之間能較平等地解決貿易糾紛。同樣地，聯合國海洋法公約（UNCLOS）亦保障各國的海洋權益和航道使用權，對依賴海上貿易的新加坡十分重要。

東盟加強合作抵消兩強壓力

新加坡的外交方針和其他新興獨立國家不同之處，在於它靈活把握和善用國際形勢，能夠在大國之間維持適當的外交平衡，實現最大的國家利益同時避免在任何方面過分依賴單一鄰國，也是其外交成功的重要原因。此外，新加坡具有高瞻遠矚的眼光，早早便發展煉油業，成為區內提煉高質燃油的中心，鞏固其區內龍頭地位之餘，亦拓展其國際影響力，保障其外交地位。

儘管新加坡在過去半世紀締造了非凡的外交成就，但今後將面臨更多挑戰。新加坡的外交決策人員必須尤其慎重觀察和應對中國崛起對現有國際秩序的衝擊：近期中國在外交上轉趨高調和積極，包括帶頭成立亞洲基礎建設投資銀行（AIIB）、提出「一帶一路」戰略，以及積極尋求設立海外軍事基地等，勢必改變今後國際政治的遊戲規則。新加坡現在可說是處於兩難局面：一方面要積極維持現有國際格局，因為這個格局多年來令新加坡獲益不少；另一方面亦要適當自我調節，以適應國際形勢的轉變，而這種轉變對新加坡而言相當陌生。

新加坡今後將很難再維持外交上左右逢源的路線，無可避免要在超級大國之間作出選擇。另外，為了應對國際格局轉變和保障自身利益，新加坡還可能需要調整和鄰國的合作關係，加強東盟成員國之間的合作和互動，打破過往互不干涉的做法，以抵消中美博弈所帶來的壓力。新加坡今後能否適應這種角色轉變，暫時難以預料，畢竟這是她過去50年來從未面對過的新課題。

莊嘉穎

新加坡國立大學政治學系助理教授