船民處理東盟人權大考驗

熟悉八、九十年代華語歌曲的朋友們，或許曾經聽過台灣歌手羅大佑的《亞細亞的孤兒》，當中那句「沒有人要和你玩平等的遊戲」，相信道出不少難民心聲。雖然這歌最初是獻給逃離中南半島的難民，但事隔30年，它仍然適用於一群無國籍、卻同樣慘被東南亞主權國家視為人球拋來踢去的羅興亞人身上。這次處理羅興亞船民的手法不但能夠測試東盟對國際人道問題的態度，更是考驗東南亞國家團結的試金石。

東南亞區內歷史上有不少民族聚居，部落戰爭、殖民地統治、種族迫遷的洗禮，幾乎都會導致一批又一批的難民流徙各地。自二戰結束以後，大部分新獨立（或準獨立）的東南亞政體都在經歷「國家建造」過程，內部的政治、種族、文化、意識形態爭拗往往成為分裂的導火線，結果輕則出現示威暴動，重則大動干戈。除此之外，大陸東南亞（Continental Southeast Asia）國家之間的邊界並非依照民族分布劃分，部分居於接壤一帶的少數民族具有極強的離心力，再加上他們的經濟狀況相對惡劣，容易成為偷渡源頭。過往我們常聽見的越南船民、緬甸邊陲的克欽族、克倫族、來自東帝汶和巴布亞新畿內亞的難民，都是經典例子。

符國際標準有姿勢無實際

藉越南船民案例，或許有助我們理解東盟對難民的態度。越戰在1975年完結，中南半島完全落入共產陣營，不少曾經支持親美政權的人和少數民族頓時被列入清算行列，紛紛落難逃亡（後來就連親華派也遭殃），走避到鄰近東南亞國家，以及當時仍是英國殖民地的香港。事實上，越南政府亦暗中支持這批難民離開，方便國家推動改革。

然而隨着愈來愈多越南難民湧入，這些國家/地區提供的設施根本無法應付龐大的難民人數。以馬來西亞只有一平方公里的比農島（Bidong Islands）為例，1978年的難民數目僅有百餘人，但一年後人數卻急升400倍，況且，對這些國家領袖而言，它們只不過是發展中國家，國內政治經濟體系搖搖欲墜。倘若他們無止境的接收難民，後者隨時搶奪國家資源，更甚者挑動種族衝突，危及國家安全。東盟成員國因此達成共識，除非西方發達國家願意承諾收容難民的「最終」責任，否則他們只會把他們拖回公海，聽天由命，最終迫使西方國家加快收容進程。上述情節與今日的羅興亞難民問題，其實大同小異。

東盟近幾年已經制訂不少制度和程序，希望在人道及人權問題上獲得國際尊重，擺脫種種「第三世界」的負面形象。除了通過《東盟憲章》強調並遵守國際法外，東盟近年分別成立跨政府人權委員會和通過《東盟人權宣言》，象徵該組織對相關項目關注程度，盡量在行為上符合「國際標準」。不過，評論普遍認為這些新設項目的功用不大，缺乏財力及檢測機制處理個案，十足「無牙老虎」，保障人權難免淪為空話。

堅持不干預條文淪為廢紙

這次羅興亞難民問題其實反映了東盟另一核心病徵，那就是最固若金湯的「東盟模式」（ASEAN Way），以及成員國最堅守的「不干預原則」（Principles of Non-interference）。羅興亞難民與越南船民案最大差異，便是有關國家在東盟的地位。船民問題爆發時，越南仍未是東盟成員，他們的關係反而因為越戰、入侵柬埔寨和意識形態的分歧鬧得不可開交。相反，羅興亞難民極大部分來自緬甸若開邦，但緬甸卻是東盟成員國。

根據東盟處事原則，即使面對緬甸這種出名的「壞孩子」，成員國絕對不能公開批評其內政，因為這樣會導致大家「失去面子」，亦會破壞東盟長久以來尋求一致和諧的大方針，讓《東盟憲章》的條文變成廢紙。

緬甸官員過去幾星期都是以拒絕承認「羅興亞族」為由，缺席泰、馬、印尼三國舉行的緊急會議。即使如此，東盟仍然無法實行任何制裁方案，懲罰緬甸的不合作。雖然緬甸官員近日似乎改變初衷，暗示有機會參與會議。不過，這些改變動機有多少是來自東盟鄰國、多少來自西方國家的輿論壓力、多少來自今年的總統選舉考慮呢？由此大概可以看出，東盟國家之間的「共同體」關係仍然十分表面，未夠透徹成熟。只是那些可憐的亞細亞孤兒，尚要活在白色的恐懼之中，任由紅色的污泥纏身。

馮嘉誠

中文大學全球研究課程助理講師