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2014年9月15日

查里斯

全民退休保障「爆煲」之迷思


回顧過去三周討論「全民老年金」的內容,很多商界和學者均認為政府資源有限,應集中幫助最有需要的長者。按政府推算,65歲或以上人口由2013年的1.02百萬增至2041的2.55百萬,相反,勞動人口卻維持在3.5百萬左右,老年撫養率將大幅上升,全民退休保障的儲備必定萎縮,政府必須增加稅收或供款,才能維持養老金金額不變,否則年輕供款者將取得較少的養老金。


周永新教授建議的「全民老年金」亦不能解決錢從何來的問題,他提出的「薪俸老年稅」只會增加中產和中小企的經濟負擔,計劃至2026年已入不敷支,今天的年輕供款者晚年將取不到分毫;為免出現這種「爆煲災難」,政府應集中資源幫助最有需要的長者。筆者有以下三個問題:

一、全民性措施是否必定「爆煲」?

無論周教授的「全民老年金」,還是爭取退休保障聯席的「全民養老金」,它們在財政上均可運作三十年,皆因由政府、企業、個人互相承擔,但兩者的儲備將於2026年及2028年逐步減少,到2041年,前者只餘下135億元;但後者則有1270億元,如果長者人口高峰期已過,儲備或逆轉向上。

可是政府沒有2041年後的人口數據,周教授亦「審慎」地不作任何揣測,只提出最簡單的方案。倘若長者人口於2041年後持續上升,「全民老年金」將會「乾塘」,老年稅不足以埋單;周教授為顧慮不同持份者的利益,沒有再提出對策,例如調撥政府盈餘、增加利得稅、開徵新稅項、延遲退休年齡等等,這只反映其簡單的融資設計不足以應對長者人口的持續增長,並不代表香港這個財富不均的社會及坐擁7000億儲備的政府沒有錢。

相對來說,「全民養老金」較為穩健,除了勞資雙方供款外,還有額外的利得稅收入,故儲備較多,結果政府開支佔三十年總開支約五成、企業佔三成、個人只佔二成;計劃可持續多十多年,但若2050年後,長者人口受七十年代的移民潮影響而繼續上升,它同樣須再融資。其他長者扶貧措施、生果金及現有安老服務亦不例外,政府同樣面對沉重的財政負擔,加稅及延遲退休年齡在所難免。

唯一不同的是,「全民養老金」由多方供款,可減低政府的負擔,但政府必須確保市民晚年取得養老金,否則違背承諾,觸發政治危機;而其他長者扶貧方案則全由政府承擔,按庫房的經常性收入及盈餘,調整福利金額,若「養老金」會「爆煲」,所有計劃也會爆。

不論「全民」與否,世上沒有一套計劃可持續千秋萬世,政府須要定期監察養老金的財務狀況及人口結構的變化,並及早提出新融資和節流方法,讓公眾和企業作好準備。即使推行有經濟審查的措施,如澳洲的「養老金制度」(Agepension),政府亦會因應預期壽命上升,適時把申領年齡由65歲調高至67歲,並於2035年提高至70歲。

其實,現時全民養老金的金額劃一,只跟通脹掛鈎,不像一般「隨收隨支」的制度把退休金與退休前的工資掛鈎,計劃的總開支主要受人口結構影響,其增長穩定。

換言之,政府只要及早計劃開源節流,在融資設計上多加幾個變項,「全民養老金」的可持續性很高,例如林本利建議把每年政府儲備的部分投資收益、把部分差餉收入撥入養老金;梁天卓則提議把領取養老金的歲數和平均壽命掛鈎,或提高申領養老金的年齡;民間團體則建議加利得稅及把每年政府的盈餘撥入計劃,減少一次性派錢等等。此外,未來勞動人口不少是女性,政府須要盡快改善託兒服務,鼓勵婦女就業。方法有很多,關鍵是政府會否勇於承擔,為融資作長遠及針對性的部署。

二、扶貧措施是否較划算?

即便「全民養老金」不一定「爆煲」,若從資源角度看,政府集中有限資源幫助貧窮長者,人數有限,看似甚為划算。不過,只要看清楚民建聯或新民黨的扶貧方案—整合現存社會保障制度(長者綜援+長生津+生果金)及其精算結果,我們不難發現,由2013年至2041年,它們平均每年為社會保障額外增加分別160億元及140億元的開支,試問錢又從何來?

此外,這些方案只為貧窮長者提供3400至3600元不等的津貼,與「全民養老金」的金額相若,扶貧力度不高。參考澳洲的養老金制度,除了有較寬鬆的經濟審查—逾七成長者受惠,其扶貧力度亦比上述方案強,皆因其養老金水平與男性平均工資約30%掛鈎。以香港2013年男性工資中位數計算,每月金額約4500元(不計租金津貼)。當然,世上沒有免費午餐,計劃全賴高達45%的累進薪俸稅及高達30%的公司稅支撐。由此可見,若要實施扶貧力度較大的措施,稅務融資就更不可避免。

那些表示要幫助有需要長者的聲音,隻字不提融資,骨子裏,只不過是「借窮人過橋」,反對「全民老年金」,不想承擔。一旦政府有意考慮那些多層扶貧方案,到時又有人說,派錢不能助窮人脫貧,所謂「授之以魚,不如授之以漁」,應鼓勵長者退休後持續工作;又或說,許多長者有資產並不貧窮,不需要太多政府支援。

三、為何需要全民退保?

其實,全民退休保障及長者扶貧措施可以並存,但在探討退休保障時,政府和公眾除了考慮解決人口老化和退休的問題,還要留意不同階層對現存退休保障制度缺乏信心、對生活缺乏安全感的問題。

強積金的問題眾所皆知──覆蓋面有限、行政費高、投資風險大、僱主可用供款抵消長期服務金╱遣散費等等。雖然專家強調四十年後,它的成效會兌現,但不少市民只覺得基金信託人操控及蠶食他們的積蓄,期望廢除強積金,取回供款,買樓出租更實際。雖然貧窮長者可申請的綜援,但手續煩瑣,金額不足,標籤性強,老人家「攤大隻手問政府攞錢」,過着沒有尊嚴的生活。

加上現時香港的民主發展倒退不前,人大保留政商主導的選舉委員會等制度,令政治爭拗、是非顛倒的言論有增無減,加劇社會分化,不利營造有建設性的公共政策討論和規劃。未來施政繼續以內地和商家的利益為重,搞大白象基建工程,而忽略香港本土社會發展的議程—包括推動全民養老金、增加可負擔的房屋選擇、建立墟市社區經濟、發展創新產業等,香港的深層次矛盾及貧富懸殊難揮之而去,累積下來的社會成本將由一代又一代的長者、弱勢群體承受,市民對社會失去安全感。

要增加市民對退保的信心,不單要加強長者扶貧措施和優化強積金,更重要的是建立一套有防貧功能的全民養老保險計劃,以全民承擔及能者多付的原則融資,為所有市民提供基本的養老金及安老服務,令所有長者可安心過着有尊嚴的退休生活,從而加強整體市民的安全感、對香港的歸屬感。或許,能者有更好的選擇,不用領取養老金,但作為政府,它應一視同仁,提供基本的照顧。

面對老年人口急劇上升,政府的財政壓力有增無減,無論選擇全民養老金,還是加強長者扶貧措施,若不大膽提出稅務融資的規劃,任何計劃都面對財政問題,政府須考慮實證的結果及香港獨特的需要,未雨綢繆,以應付長者退休的需要。若老年人口於2041後仍持續增加,更須及早改革稅制,累積更多有針對性的儲備。

那些「爆煲」無所作為的講法,日復日,年復年,根本無助香港的社會發展,亦無助解決貧窮問題。若政府再猶豫不決,沒有把握人口機會視窗,只會把問題推卸下一代,由他們背負多年社會經濟不平衡發展所帶來的長者問題。難道香港仍舊是一個「借來的時間、借來的地方」嗎?

作者為社區發展陣線執委、政策研究員

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