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2014年9月10日

王于漸 大講堂

扶助貧困長者何須全民退休保障


1997年回歸以前,港英末代總督彭定康建議推行「隨收隨付」式社會退休金計劃。建議後來因財政可行性受到質疑,且會對工作及儲蓄意欲造成負面影響而撤銷,取而代之的是2000年頒行的強制性公積金(下稱「強積金」)。可惜強積金投資表現不濟,以致惹來大眾對老年退休保障的關注。


圍繞老年退休保障的公眾討論一直欠缺清晰焦點,實因其把紓解貧困與爭取選票(或稱政治本錢)混為一談。

部分關注團體對貧困長者水深火熱的處境顯然深表關注。長者貧窮問題所以尤其嚴峻,皆因他們既無工作能力,亦缺乏儲蓄,須依靠別人的經濟支持與照顧;要知道並非人人老來都有子女供養,香港就設有甚多為貧困長者而設的福利計劃。

第六方案 三大目標

論者固然可以質疑扶助貧困長者的現有計劃是否足夠,若然不足,應考慮如何加以改善,甚或質詢改善經費從何而來;但政客與社福團體力推的全民計劃卻未必是支援貧困長者所必須的。

不過,政客及關注團體卻以扶貧為名,不斷要求政府推行某種形式的全民高齡福利計劃,但目標若只為扶助貧困長者,又何須制訂全民計劃?

原則上,任何全民計劃都可以在設計上注入收入重新分配元素以扶助貧者。要是純粹扶貧,實在毋須如此多生枝節。解決任何政策難題最具效率、又最能收效的方案,莫過於對症下藥,採用直截了當的方案。

全民高齡福利計劃並非純粹旨在扶助貧困長者,而是包含其他目的。

周永新教授近期發表的「香港退休保障的未來發展」研究報告,對各政黨及關注團體較早前提出的五項方案作出精算分析,並提出第六項方案。

從實效角度而言,這份報告中第六項方案達到三個目標:

一、把現有各項養老方案合而為一,每月向每名長者派發3000元。現有計劃包括具針對性的扶助貧困長者計劃,亦即「綜合社會保障援助」(綜援)及「長者生活津貼」,以及適用於所有長者的「高齡津貼」計劃。

二、報告中周教授提出他建議的加強援助貧困長者的方案。教授素以扶助貧困長者為己任,在社會上備受敬重。

三、報告一視同仁,同時惠及中產及社會上層,這兩個階層的長者人數更多。

首兩個目標不難明白,但為何要援助長者人數更多的中產及社會上層?誠然,在推行全民退保計劃前,通過提高入息稅,這類長者會先行付出;但香港稅率偏低,工作人口中只有半數納入稅網,中產階級約有半數毋須付出或只須支付極低稅款,即可享有每月3000元的長者津貼;而已經退休且毋須納稅者將坐享其成,行將退休者也不例外。若大部分人只顧自身利益,漠視下一代須為此背負稅務重擔的後果,則這一退休保障計劃將可贏盡選票。

把全民高齡福利計劃充作退休保障計劃,其實純粹為達政治目的。利用收入重新分配計劃爭取選民支持,也是政客常施的慣伎。在民主政制發展成熟的國家和地區,政客利用倡導此等政策以擴大影響力或爭取連任,已屬司空見慣。

社福政治的歷史緣起

1871至1890年,德意志帝國首相俾斯麥(Otto von Bismarck)既是貴族階級、保皇派,也是普魯士民族主義者;他於1889年率先在德國推行社會保障制度,無非基於政治目的,而非為全民構建社會安全網。自始至終,俾斯麥堅拒推行憲制改革,是為了避免跟教會、社會主義黨派、甚至凱撒分權。他所以推行社保計劃,純粹為了收買人心。

此等以政治掛帥的社福制度,均難逃以破產告終的命運。這類社福計劃都有礙經濟增長,為後代帶來沉重的債務負擔。各國政客雖然聲稱社福改革勢在必行,但卻一直未有實現。

上述社福計劃往往忽略人均壽命日益延長的趨勢,造成嚴重低估所涉的代價,終於難逃破產厄運。事實上,德國於1889年推出首項社福計劃之時,嬰兒的預期壽命僅為42歲。

英國首相張伯倫(Neville Chamberlain)於1925年制訂「寡婦、孤兒及長者供款退休金法案」(Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act),承諾為年滿65歲的男性及年滿60歲的女性國民提供退休金;當時英國男性的預期壽命為56歲,女性為60歲,這項福利基本上是專為壽命超過預期者而設的社會保險金,對象並非剛剛退休的一群,顯然視退休保障為個人而非社會責任。

但早於1918年設立的全民普選的選舉制度當時只適用於男性人口,卻一直牽制着英國政府,即使預期壽命有所延長,亦不敢提高開始領取退休金的年齡。英國人的預期壽命於2011年已達81歲,約較1925年延長22年。目前各地民主政體倒未見有勇氣投票延遲退休金年齡,以恢復社會退休金計劃的償付能力。

社福計劃 先天不足

據周永新教授在其研究報告中的計算,他所建議的退休保障計劃將於2026年資不抵債,報告內分析的其他三項退保計劃亦將先後於2017年、2024年、2028年落得同一下場。至於其他兩項由政府經常性開支負擔的退保計劃,預計至2041年將約佔GDP 2%或2.38%,較政府現時在長者津貼方面開支高出一倍以上(現時比率約為1%)。由此足以證明,在人口老化日益加劇趨勢下,這些計劃代價有多大。

然而,上述估計數字仍屬過分樂觀。首先,人口老化趨勢於2041年其實仍未見頂(只是政府統計處的預測數字止於那年而已)。據聯合國同類預測數字顯示,長者對工作人口比例將持續增加,至2060年漸趨平穩,然後維持至本世紀末期(見【圖】)。

其次,計算退保支付款額是基於每月金額只因應生活指標作出調整,對於為期數以十年計的預測,如此假設未免不切實際。事實上,隨着各地經濟持續增長,實在難以想像支出款額會維持不變,難道於實質收入續見改善的同時,我們會如此忍心,拒絕增加對長者的經濟援助?

第三,上述人口數字似未有顧及人類未來預期壽命日益延長的趨勢。美國社會保障局統計表的估算顯示,美國人到了2070年的預期壽命達83.9歲,估計屬嚴重偏低。迄今對人類壽命最為可靠的預測,首推1993年諾貝爾經濟學獎得主福格爾(Robert Fogel)教授介乎92.5歲與101.5歲之間的估算,即使此一估計略有誤差,香港人的預期壽命應也會大為延長,則各方提出的退休保障計劃均永難資足抵債,根本無法實現。

三大措施 迎戰財困

究竟還有何可行的退休保障計劃?對背負種種資不抵債計劃重擔的發達國而言,恐怕只有把開始領取退休金年齡提高數年,以紓緩償付能力。對於香港而言,較佳辦法應在於先從開支最高而又最受長者關注的各項開支入手。

本地退休保障制度可循三大措施加以改善:一、注資擴充醫療服務;二、大事改革強積金,為存戶爭取合理回報;三、把公屋租住單位私有化,並降低所有資助房屋應補地價。單憑房屋政策改革,已足以令香港一半人口受惠,使無資產階層獲得價值不菲的 房產,藉以增闢財源應付日常開支。此三大措施實可為退休保障締造奇蹟,無產階級尤其受惠。

香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

要重溫王于漸教授文章中英文版,可登入信報網站:www.hkej.com或以下網址:http://www.wangyujian.com/

參考文獻:

Robert Fogel, The Escape from Hunger and Premature Death, 1700-2100: Europe, America, and the Third World. New York: Cambridge University Press, 2004.

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