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2014年3月15日

梁美芬

如何平衡普選與福利訴求


自去年起,一連串事件令社會各界就本港公共財政展開熱烈討論,先有「孔允明案」,後有特首大手筆派錢扶貧。直至日前,財爺公布數據,指出結構性赤字最快七年後出現。雖然本港財政儲備尚算充裕,但隨着普選即將來臨,參選者會否只為選票而步一些國家後塵——長期入不敷支,最後導致大幅加稅或政府要向外借貸?筆者就研究數據進行分析,探討普選與福利開支的關係。


普選與福利開支關係是不少學者研究的議題。1976年,卡內基梅隆大學政治經濟學教授Allan Meltzer 連同Scott Richard已在Why Government Grows(and Grows)in a Democracy一文明確指出:「收入中位數以下的選民能利用普選『提高收入』,因為政客會不惜犧牲收入中位數以上的人,來補貼中位數以下的選民,藉此票源滾滾」(譯文);愛丁堡大學社會及公共政策教授Francis Castles亦在1995年第18卷West European Politics學術期刊Welfare state development in Southern Europe一文中講述相關理論:「民主參與、政黨競爭越大,政客向福利主義退讓的壓力亦越大」(譯文)。

2008年金融海嘯爆發後,南歐國家財政亂象曝光,更令學術界反思普選與福利開支的關係。雅典大學教授Aristides Hatzis2012年在After the Welfare State一書講述希臘經驗,說得更是直白:「政客喜歡加大開支,因為短期內能買票……;選民往往視福利開支為從天而降的意外之財,不知道錢其實出自他們自己,反而以為真的是出自政府,或起碼他人的錢袋」(譯文)。

是次研究選取的國家包括意大利、希臘和葡萄牙。筆者不是要為普選、福利國家下結論,而是指出,推行普選很可能是導致福利主義的其中一個重要因素。選取南歐國家,正是希望從這些較新近形成的民主政體,觀察普選前後的轉變,並以此為鑑。

【意大利】

意大利於二戰後民主化。由於戰後百廢待興,生活困難,福利主義對群眾始終具吸引力,因此造就意大利共產黨(PSI)於1963年憑藉社會福利承諾打入管治聯盟的一幕。

智庫研究員Piercamillo Falasc在After the Welfare State一書指出,當時聯合政府為了滿足福利訴求,逐漸放寬財政紀律,在憲法法院1966年裁判結果下,更容許議會通過發行國債而非以稅收支付政策開支;1969年,議會通過Brodolini Act,推出具再分配性質的全民退休保障計劃;1968至1978年間,亦通過連串法案國有化醫療系統,醫療服務幾乎全數以公帑資助。五六十年代剛推行普選期間,意大利國債維持在國民生產總值(GDP)30%左右,但到1994年已飆升至121.8%。

【希臘】

希臘於二十世紀經歷內戰、軍人獨裁。土耳其於1974年作軍事介入,軍方倒台,希臘正式轉型至民主政體。前述教授Hatzis在After the Welfare State一書指出,希臘政府自此大舉推行國有化,只是還不及後來的泛希臘社會運動黨(PASOK)推出一系列短視的福利政策。1980年,希臘政府開支只佔GDP 29%,至2009年,該數字已急升至53.1%。

Hatzis更精闢地指出,即使PASOK後來倒台了,由於希臘民眾已習慣享有種種福利,若政府企圖削減,將會是政治自殺。結果,連保守黨亦礙於選票壓力,受到法國社會學大師Maurice Duverger所言「來自左翼政黨的傳染」(contagion from the Left),因而逐漸成為PASOK的差勁翻版(poor photocopy),各黨派競相迎合福利民粹主義(welfare populism),福利開支不斷攀升。

【葡萄牙】

二戰後,葡萄牙威權政體為保留非洲殖民地,戰事連連,民怨四起,最終促成「康乃馨革命」,1974年開始民主轉型期。此後,政府隨即加大開支,大舉國有化銀行、化學工業、石油等多項工業領域;社會福利制度大幅擴張,除了對長者、病人及失業者的一般福利援助,還建立龐大的全民醫療保障制度,群眾幾乎免費使用各項醫療服務;除了基本免費教育外,大學學費亦幾乎全免。此外,公務員編制亦大幅膨脹,自1974年20萬人增至2010年80萬人(但同期人口升幅不過約1.2倍)。

加拿大貴湖大學教授George Bragues在2012年Portugal's Plight - The Role of Social Democracy一文整合數據發現,葡萄牙國債自二十世紀初下降,1973年更跌至最低點、佔GDP 13.6%,但自此持續上升。同樣,1973年以前,葡國政府不乏財政盈餘,但推行普選之後連續三十七年錄得赤字(據筆者資料,赤字延續至今)。

Bragues指出,選民反對加稅,當局惟有發債支撐愈發沉重的社會福利制度,任由赤字持續,把責任推卸予下一代。Bragues批評政客為了選票而增加福利開支,直指「政治過程受政黨狹隘、自私的行為感染」。

篇幅所限,接着的綜合數據比較和分析將另文刊出,敬請留意。

作者為華人學術網絡成員、城市大學法學院副教授

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