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2013年3月21日

潘國城

住屋訴求與土地缺乏的現實矛盾


香港近來因房屋問題而帶出許多關於土地供應的議論,其中有些論者可能對香港土地用途的情況不太熟悉,故此認知上常見錯誤;本文旨在澄清一些常見的誤解,並且探討解決土地用途矛盾的方向。


人所共知,香港面積很小,土地總面積、包括200多個大小島嶼、過去一百多年由填海工程提供的6000多公頃,也大約只有1100平方公里;而且很多島嶼由於缺乏基建,不能作長久居住之用,所以可供城市化發展的土地實在不多。

平地極少 盡用斜坡

香港的土地有極大部分屬於坡度不小的山地,由於缺乏土地,很多很陡的地塊均已用作城市發展,這點在各區的山坡上隨處可見,最明顯的例子是港島北面,由海旁直奔山頂的斜坡上,就已矗立起眾多高矮不一的建築物。

至於本港大部分山地則已劃為「郊野公園」,為市民提供郊遊、休憩和教育活動的去處。最近,某國際機構把香港列為世界上最適合居住的城市之一,主要考慮因素是郊野公園與居住地區的連繫——我們只要審視一下本地的城市發展區與郊野公園的分布,便可看到無論住在哪裏,離家不遠就有風景美好、空氣清新、環境和動植物多樣化的郊區,這是其他大城市所沒有的「地利」,這是極為值得保留的。

其實,除了郊野公園,香港還有不少美好的自然區,包括濕地、地質公園、島嶼、水域、具科學價值地點、自然保育區和海岸保護區等。這些地方除有教育功用之外,也是繁囂城市區外的「平衡區」,用以抵消高密度城市發展對人構成的精神壓力,是城市化地區居民的休憩之地,這點非常重要。我們的郊野公園每年吸引到的市民和遊客高達一千三百多萬人次。

此外,本港也是許多世界有名的珍貴動植物的居所,盡力保護這些動植物及其生境,亦是我們對世界的一點貢獻。

很明顯,雖然郊野公園和自然保護區佔去大量土地,我們還是要珍惜它們為我們帶來的好處,不應隨便向這些地方打發展住宅的主意。況且,這些山地有不少同時也是「集水區」,是本港部分食水的來源;為了確保地下水的水質,我們不能讓城市發展入侵集水區。

農地業權 錯綜複雜

今天,香港城市化的地區約佔土地總面積的24%、住宅約佔7%,在如此細小的土地上,我們要提供七百多萬人的居所、生活設施、就業和經濟活動、交通運輸系統……,形成極為繁密的發展,有些地區還夾雜了極新的大廈和甚為破落的舊樓,通常是無序分布,顯得相當凌亂,若要充分利用這些珍貴的城區土地,須要作出大規模的整理。

至於餘下的土地,很多是農地和農村屋地。雖然有不少農地在規劃圖內已劃定為「農業」用途,但它們的業權和目前的真正用途比較複雜,有些已見荒廢,有些租予他人作各類合法或非法用途、亦有很多已賣給發展商。

當中也有土地劃定為「農村」之用,當中有村屋、丁屋或預留給此類屋宇、行人通道、救火通道等用途的空地。這些土地的用途、業權、甚至地界都有許多無序和重疊的狀況,不易弄得清楚,大大增加了執行規劃的難度。

顯而易見,在此情況下,要找到新的城市發展用地是很困難的。

土地問題 四類爭議

在香港,不同的人、不同的團體對城市發展總會提出許多不同的要求,每項要求均看似「持之有故、言之成理」,其實它們之間同樣存在許多難以解決的矛盾;若然找不到折衷方案,又要滿足所有要求,剩下來可以成為城市發展的土地,真是少之又少!在今天這一部分文章,我會先討論其中一些爭議較多的問題。

密集發展全無好處?

無可否認,香港的城市發展密度是極高的。目前的平均總密度約為6400人/平方公里;市區約21000人/平方公里;最密的地區則高達110000人/平方公里。可見,香港確實是一座極為「繁密」的城市。

繁密城市其實也有許多優點,例如可以盡量利用稀少的土地,各種活動點(例如住宅區與所有經濟和生活區)都很接近,所以運作效率甚高;公共交通運輸系統也因而非常有效率。

在地少人多的香港裏,繁密發展能讓數百萬人所需的設施均可集中在小部分的土地上(上文所提的24%),留下其餘土地(即76%)作綠化和非城市化用途,美化環境,又可以留給後代決定怎樣使用,達到「可持續發展」的目標。可惜,現在有不少人不但不承認繁密發展的好處,而且極力要減低未來發展的密度。

我們必須面對的現實是,香港根本無可能減低發展密度,因為密度愈低,每片土地的容納量愈小,同樣的人口、同樣的生活質素、同樣的經濟活動,便需要更多的土地,香港就是沒有這麼多的土地,除非把整個香港變為「石屎森林」!

有反對者認為,高地積比率的樓宇一定是難看的龐然巨物。其實,樓宇的美醜是設計的問題,不盡是地積比率引起的。

香港既然極度缺乏城市發展土地,人口又不斷增加,高密度發展自然有其好處,人們就不應堅持反對高層高密度的發展模式了。

數年前亦有人提出「屏風樓」的議題,引來的爭論是,樓宇之間的空氣不夠流通和日照不足夠所帶來的害處。誠然,空氣流通、充足日照是良好居所的重要條件,政府必須小心,在提高地積比來增加容量時,不要讓「屏風樓」或其他大型建築容易過關,必須經過嚴格的環境及空氣流通評估,把它們對同區居民的不良影響減至最低。

舊城區內還有許多破落而矮小的樓宇,內裏既沒有最基本的生活設施,而且也有礙市容;更重要的是,未能盡用土地的潛能。我們要設法鼓勵將之重建為高容納量、設備齊全的新樓;如有必要,甚至運用《土地(為重新發展而強制售賣)條例》以達成其事。

有人譏笑政府尋求土地「見縫插針」的做法,若然一處「縫」是浪費寶貴土地,而「針」是對社會有利的,那麼「見縫插針」又有何不可?積少成多,以社會整體利益為出發點就是了。

屋外景觀不容遮擋?

也有市民要求,在他們住所前面不得興建高大的樓宇,因會遮擋他們住所外望的景觀,尤其是海景。

有誰不希望得享美麗的景觀?不過,要滿足每個人的這個要求,許多市區土地就不容發展,或只限建造矮小而容納量極小的房屋,這實在是浪費寶貴的城市土地。

依據法例,在一般情況下,無人有權可以提出這樣的要求。君不見,原來可以遙望維多利亞海港的禮賓府,現在不就是完全給高樓大廈團團圍着嗎?在建屋土地極為缺乏的情況下,現有房屋前面出現更高的樓宇,是無法避免的。

特別設施收回建屋?

香港有些土地是用於並非所有市民均有機會直接享用的設施的,最明顯的例子包括馬場、大型私人會所、高爾夫球場等,這些設施均需大面積的土地,而又只須向政府付出極低的地租。所以,有市民建議把這些土地收回轉為房屋用途。

在我們急於尋找住宅用地的時刻,有這樣的意見是完全可以理解的,但是我們不可忘記,許多這類設施都是任何大城市不能缺少的,尤其是國際城市,必須有這樣的配套,才可吸引國際性的大企業、才可以留住精英人才,繼續推動本地發展。其實,政府反而應該考慮大幅提高這些設施的地租,必要時也可以研究把一些特別設施移離城區,把原有的土地興建房屋。

空置土地推高地價?

在香港,我們均可見到不少空置的土地。有人質疑,為何在缺乏土地時還要浪費這些土地,有人甚至質疑,由於「高地價政策」,政府故意不放這些土地到市場,以作推高地價之用。

其實,土地留空往往是因為預期該土地上將來有某種用途,只是目前未有需要而已。況且,我們也要預留一些地,以應付未能預見的急用,例如建設工程的「工地」(works area)就是其中一個例子。所謂「空置土地的目是提高地價」的揣測,只是穿鑿附會的說法而已。

最近社會有關土地問題的討論,還有保留農地、保護古迹、填海等議題,筆者將於下篇加以討論。

作者為持續智庫名譽主席、規劃署前署長

對香港土地的認知與爭議.二之一.明天續

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