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2012年5月22日

羅祥國 新思維網絡

《競爭法》下的教科書市場

每年教科書加價,對社會均會造成不少困擾,教育局與教科書出版商周旋幾年,一直未有妥善而令各方滿意的方案。

香港作為一個資本主義的市場經濟(有別於國內推行的社會主義市場經濟),教科書就算出現「高」售價,在現有制度下並無違法。政府和政黨如果認為應以行政權力干預教科書的售價,必須拿出法理依據來支持。資本主義市場經濟是香港核心價值的基礎,大家不能隨意動搖;但在民粹主義抬頭的政治環境下,我們似乎已愈走愈遠。

書商加價 並無違法

教科書是一個怎樣的市場,令不少人認為政府必須干預?筆者對這個市場並無深入研究,只是綜合各方的報道,可以總結為以下幾點:

一、教科書是一個寡頭壟斷的市場,當中只有三數間有實力的出版商,它們都是經過多年的艱苦競爭,才去到今天的市場地位。在一個寡頭壟斷的市場內,個別出版商對其書價有一定的決策能力。

二、教科書是一個自由進出的市場,大家批評的高門檻,並非現有的出版商製造出來,而是政府為了保證教科書的質素,才訂立一套需時多年才能完成的審批制度。在這個制度下,出版商須要面對「大量前期投入開發成本,未知能否合理回報」的問題。加上近年政府的教育政策經常變動,也大大增加市場面對的不穩定性。

三、出版商為了爭取學校選購他們的教科書,會贈送教學器材和配套材料予學校老師,總成本則分攤到教科書的成本上。這種營銷手法,一方面可能是市場競爭的結果,另一方面,卻是政府容許這種並無違反「防止賄賂條例」的「贈送」,否則學校可能會被起訴。

政府曾經嘗試強迫出版商分拆教材出售,希望教科書售價能有明顯下降,但效果並不顯著;教育局也在這問題上出爾反爾,令出版商無所適從,破壞互信。

四、今年未有分拆的教科書,平均加幅約為4%,低於2011年通脹率的5.3%,而去年很多行業的工資和原材料價格都有顯著的升幅。再者,全港約有四成學生領取政府書簿津貼,其餘六成估計平均只須額外多付約八十元。教科書作為香港一個合法經營的行業,今年加價約4%,這違反了什麼法例?或違反了什麼港人的道德標準?

面對這種情況,不少市民和政黨提出不同建議,包括:由政府直接出書;由政府包銷所有教科書,然後免費送給學生;由政府統一招標;由政府資助非牟利機構出書或電子書等……,美其名為引入競爭,卻是以政府財力挑戰私營市場。

不過,此例一開,相信未來就有建議政府應參與經營油站、航空公司、電力公司等,因為從一些市民的角度看,這些行業的收費也是偏高的。

應納入《競爭法》框架

在政府應如何干預教科書市場的討論中,筆者感到奇怪的是,為什麼不把有關政策的考慮也納入《競爭法》框架內一併處理;現有的競爭諮詢委員會也是可以接受投訴的機構。

《競爭法》的「第一行為守則」是,禁止行業間的企業合謀定價和瓜分市場。在寡頭壟斷的市場,少數幾個企業是很有動機進行隱閉式合謀瓜分市場,未來的競爭委員會可以作出調查;受損失的家長亦可追討賠償。

教育局近年不斷跟各大出版商共同談判,正正為他們創造合謀的好機會。在《競爭法》下,執法當局如何識破合謀,是個巨大的挑戰。希望此舉能促進行業之間現有業者的真正競爭。

再者,根據《競爭法》的「第二行為守則」,如業界有企業濫用市場優勢,妨礙競爭,也屬違法。現有業界以贈送教材「賄賂」學校,爭取生意,這也可能是妨礙競爭的經營手法,已受「第二行為守則」的監管。

教科書出版商是否有反競爭的行為,損害家長的利益?這問題應該放在《競爭法》的框架下處理。政府現在並沒有任何法理依據,可以直接干預教科書的訂價。在現時審議的《競爭法》內,也不會直接干預任何市場的訂價,它只是透過禁止市場的反競爭行為,促進「合理」價格的形成。

如果政府真的希望獲得控制教科書訂價的權力,便須要得到某種法案的授權,例如港鐵實施的「可加可減機制」,或是監管電力公司的「利潤管制協議」。

在民粹主義逐漸抬頭、下屆政府以「大有為」作施政目標的情況下,香港如何能維持資本主義經濟的核心價值,值得大家深思。

新力量網絡理事、香港中文大學亞太所經濟政策研究計劃主任

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