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2022年12月23日

黃伯農

美國判斷中國科技構成國安風險的原因

現時拜登政府圍堵中國半導體業發展的政策,承襲上任特朗普政府禁用華為5G技術和斷供華為晶片。美國對此措施的討論呈兩大方向。一方面把美國為首的數碼網絡實踐與中國二元對立為「數碼自由民主」(digital liberal democracy)與「數碼威權主義」(digital authoritarianism)之間的對抗。除了突顯中西政治價值觀差異之外,也透過全球公共論述塑造強化西方和盟友公民的「數碼自由主義」(digital liberalism)身份認同。

另一方面,由於半導體和5G技術同樣具軍民雙重用途,而半導體是5G網絡的必須元件,美國若要維持霸權便不能忽視兩項技術所涉及的「國家安全風險」。 若果同意美國圍堵中國科技業出自科技民族主義所引申的「數碼現實主義」(digital realism),便有需要去釐清美方對「國家安全風險」的理解是什麼,才可更全面明白美國經濟圍堵中國的政策。

作為一種外交政策實踐,數碼現實主義和數碼自由主義並不互相排斥;數碼自由主義掩護了數碼現實主義,維繫美國全球數碼霸權的經濟利益和與歐亞盟友的價值為本聯盟關係。本文透過追溯近代美國數碼霸權到十九世紀中英國電報霸權,去理解美國認為中國科技構成國家安全風險的原因。

英國首創全球電報霸權

因為傳訊技術控制了訊息傳遞的速度、流量和方向,自古以來是帝國拓張的必須條件。例如古羅馬人興建道路、波斯和蒙古帝國設立驛站系統、及大英帝國經營郵輪。現代訊息傳播的電子革命要追溯至英國在1840年至第一次世界大戰期間在全球維繫的「電報霸權」(telegraph hegemony)。當時的電報網絡主要依賴英國在全球鋪設的海底電訊電纜。因為英國工業革命推動了私營資本集團積極參與電報工業發展,十九世紀的電報商只關心如何經營獲利,並不關注電報商的國籍會否帶來安全和政治風險。

然而,歐洲列強在十九世紀後期於亞洲、非洲和南北美洲爭奪殖民領土的情況轉趨激烈。因為列強都依靠英國電報電纜(英國當時控制了全球多過一半的電報流量和電報船隊)去傳遞軍機,有謀劃者便意識到削減對英國電報的依賴性。

於是在1879年,秘魯率先切斷連接與其有領土糾紛的智利之間的電報電纜。1898年「美國與西班牙戰爭」爆發,為了切斷西班牙與中美洲和東亞之間的通訊,美國派出專船到佛羅里達州、古巴南岸及東西部、加勒比海、波多黎各、香港和菲律賓切斷所有可能連接西班牙軍隊的海底電纜,雖然有關策略也影響了美軍通訊,但有效削弱西班牙指揮海外軍隊的能力, 最終使美國戰勝對手。以上兩則切斷電纜事件,使英國意識到有人透過削減對英國電報業的依賴,挑戰英國電報霸權。

十九世紀末,英國皇家海軍支持意大利工程師馬可尼(Guglielmo Marconi; 1874–1937)發明了「無線電報」(wireless telegraph)技術。此技術具革命性,使列強爭相互相切斷電報電纜的時代告一段落。馬可尼系統能緩減以往電報系統被政治和戰爭干擾的風險,成功為英國從「有線電報霸權」轉營到「無線電報霸權」之上,壟斷了全球無線電訊業。英國自此鞏固全球電訊霸主地位。

為了擺脫對英國無線電技術的依賴,德皇威廉二世(Kaiser Wilhelm II)授權德國科學家和工程師複製馬可尼設計,並將其在德國內註冊成專利,德軍受命自行建設無線電網絡。然而,馬可尼仍以長途無線電和標準化了的優勢成為全球無線電標準,使馬可尼系統用戶不能與非馬可尼系統溝通。因為德國企業不想被拒諸全球通訊網外,他們便採用英國系統。

威廉二世便加大與英國競爭力度,授權德國企業Siemens & Halske和AEG合作成立電訊公司Telefunken與英國競爭。自此德國對內禁用馬可尼系統,對外則將自己研發的技術及標準輸出到非洲和南美等地經營。

1906年,德國成功組織多邊標準定立國際組織;「國際無線電報議會」(International Radiotelegraph Convention),成功禁止會員國採用馬可尼系統所定的「不與非馬可尼系統溝通」政策。全球無線電報正式進入英德雙頭壟斷局面。

德國當年使用國家主導工業政策、保護措施、國家合約、軍民結合技術、禁用對手產品、強制合併、拓展海外市場和使用國際條約定立標準等。這些措施已被今天不同政府重複使用。

美國二戰後取代英國地位

踏入二十世紀,英德競爭在一次大戰期間演化成英國在全世界切斷德國通訊電纜、截聽德國訊息和強迫德國通訊流使用英國網絡。英國伺機利用該國的電訊優勢塑造戰事結果。1917年1月,德國向墨西哥送出一份加密電報,建議兩國聯盟對抗美國,被英國截到解密,並與美國政府分享這份被稱為「齊默爾曼電報」(Zimmermann Telegraph)的情報。事件使美國正式加入戰事,加速了德國的戰敗。

一次和二次大戰期間,交戰國轉用無線電報和無線電,增加了被截聽的風險。加密(encryption)便成為保證安全的必須技術。解密工作也成為軍機要務。英國的解密工作較集中,德國的則較分散,使英國較能塑造戰爭結果。二戰期間,英國能夠破解德軍的Enigma和Lorenz解密系統,暴露了德國軍事調動和決策機密,使英軍和盟軍能同時作出相應調配,能有效控制境內的德國間諜,讓他們為英國所用,使德國最終戰敗。

隨着上世紀美蘇冷戰結束,美國自此取代英國成為全球數碼霸權。美國於全球互聯網的領導地位使她能有效截聽和拒絕盟友和敵人的各種通訊。但美國近年的數碼霸權地位被俄羅斯和中國挑戰,於很多方面與兩次大戰時期英德之間的競爭和衝突相似。

有美國智庫稱俄羅斯一直利用美國全球數碼系統的弱點,向美國和盟友發動網絡攻擊、系統入侵和訊息戰等,以配合俄國在格魯吉亞和烏克蘭的戰事。中國大量投資電訊工業,有美國智庫稱北京當局曾尋求利用美國數碼系統弱點,向美國政府部門和網絡發動攻擊和入侵。

其實現今不同政府在國內外推動5G網絡、半導體和其他出於戰略性科技的政策,與兩次大戰期間的德國國家主義政策雷同。他們均已採取具科技民族主義色彩的國家主導工業發展政策,包括透過中央補貼、保護措施、政府特許經營合約、軍民融合、拓展海外市場和爭取定立全球標準等方法。

於全球政府採用不同程度的科技民族主義政策的同時,中美於網絡安全、技術和標準上持續競爭。使美國政策制定者認為,中國正在帶頭挑戰美國的全球數碼霸權地位和削弱數碼自由主義論述的合法性。這才是美國判斷中國科技構成國家安全風險的現實主義原因。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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