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2022年12月15日

黃伯農

美國經濟圍堵中國衝擊全球

拜登政府10月上旬宣布向中國實施一系列包括科技出口限制的措施,目的是阻止中國得到高端半導體技術。

由於措施大大限制了有使用美國半導體技術(包括軟件)的外國半導體企業能與中國交易的空間,不同分析共識到拜登其實是想把中國拒諸全球高端半導體業門外。

導致不確定性

美國國防情報政策顧問柏曼(Jon Bateman)認為,拜登的決定反映他正在不計後果地推動美中快速脫鈎,反映美國國內的極端反華勢力已勝出;美國正以限制主義(restrictionism)的零和博弈方略,切斷與中國的科技經濟關係。雖然政策內容仍欠清晰和確定性,但戰略目標和政治方向已確立。

今次措施是繼特朗普政府以相似措施斷供晶片予華為之後的更大幅度圍堵中國科技發展的措施。它們的共通處是於沒有證據之下,以「國家安全風險」(national security risk)理由單邊地對中國進行「經濟圍堵」(economic containment)戰略。

何謂經濟圍堵?作為結合科技地緣政治、科技民族主義和結構性現實主義的實踐,經濟圍堵謀劃者確認科技力量才是國家經濟力量的根本,而國家經濟力量也才是軍事力量以至綜合國力的基礎。美國全球霸權的維護必須透過結合科技地緣、地緣經濟和地緣政治手段,把歐亞盟友和夥伴組織連合起來,才可永續使中國依賴美國的高端科技和經濟供應鏈,並限制圍堵中共欲透過科技力量提升經濟增張,從而擴大全球政治影響力。

柏曼預計,中國政府可能會向世界貿易組織(WTO)提出投訴,美國也會以「國家安全」理由自圓其說。但歐盟和「球南國家」(亞洲、非洲和拉丁美洲國家)會視美國破壞全球開放貿易系統,再度間接削弱美國的全球領導地位和歐亞聯盟的可靠性。

美國智庫學者Matt Sheehan認為,拜登決定斷供中國半導體的措施是場史無前例的賭博,反映美國政府已向中國採取零和博弈競爭方略。雖然措施會對中國半導體業造成巨大破壞,現實是主要半導體設備的製造商和相關零件企業的總部均設在德國、日本、荷蘭、南韓和其他盟友境內。

雖然他們都關注與中國科技競爭,但就國家經濟和安全的考慮並非與美國一樣。美國強迫他們與中國脫鈎的做法,長遠會引發盟友採取減少依賴使用美國科技和零件,才不會被美國輕易干預政策。

美國的措施在未來十年不論對該國本身、抑或中國和世界的影響存在不確定性。如果中國有能力組成自己的半導體供應鏈,美國將無法完全控制中國的科技發展,導致更嚴重的科技、經濟和地緣政治不確定性。

存在多個謬誤

澳洲國立大學刊物East Asia Forum的編輯團隊認為,美國想透過一系列措施增強國內半導體業的「主權力量」(sovereign capability)是不切實際,主要涉及四個爭議。

首先,倡議「本地製造」存在謬誤。把供應鏈挑戰的問題歸咎於國際貿易的說法站不住腳。新冠病毒大流行期間,有很多西方人無法在境內買到本土製造的醫療及抗疫物資已是鐵證:本土製造不能保證供應鏈具堅韌性。

第二,即使是本土製造產品,它們也包含着很多海外零件和成份。要求所有半導體的零部件和物料都由本土製造並不現實。

第三,脫鈎倡議者常將「以防萬一」(just in case)掛在嘴邊,說要求企業囤積貨物零件才可增強供應鏈的堅韌性。但這做法會增加存貨量所導致的代價,使生產成本上漲和增加存貨品過時的風險。畢竟,國際供應鏈的「及時性」(just in time)才能降低生產成本。

第四,很多政府對什麼才是「必需」(essential)和「戰略性」(strategic)物資存在分歧,主要原因是雖然半導體對很多未來科技領域都非常重要,但半導體所涉及的製造過程、物料、零件需求和軟件的要求也不斷在變,很難說有東西是永遠必需和具戰略性。

拜登政府對中國實施的半導體限制和禁令,已使一些西方學者和智庫共識到即使拜登多次否認,美國對中國進行的圍堵戰略,已由冷戰時期的意識形態軍事圍堵中國,變成奧巴馬時期的競爭主導充權歐亞小國圍堵中國,再轉到特朗普時期的脫鈎主導混合戰圍堵中國,而現在則是拜登政府的脫鈎主導經濟圍堵戰略中國。

換言之,在美國國家經濟安全為政策的大前提下,將半導體產業和供應鏈從中國「搬回岸」(reshoring)到美國及盟友境內的做法,意味着美國與中國脫鈎的真正地緣政治意圖,是透過經濟圍堵戰略,把中國的經濟與美國為首的盟友集團分割開來。

政策目標是務使中國永遠依賴美國科技,不能挑戰到美國霸權。

正因為美國沒有清楚向盟友交代這意圖和真正政策目標,美國對中國進行的經濟圍堵政策已置盟友夥伴於「未知領域」(uncharted territory)的巨大不確定性風險之中,使盟友於不能掌握經濟安全風險和經濟損失之下被引導與中國脫鈎,也增加了中美在台海地區軍事衝突的風險。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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