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2022年10月7日

李道

新加坡人口狀況的啟示

香港人口減少,引起社會嘩然,坊間紛紛抱怨是「移民潮」所致。查新加坡去年人口,同樣按年大跌,幅度且勝香港;日前,新加坡統計局更新了人口數據,顯示人口出現反彈,惟數字仍低於疫前。究竟這帶來了什麼啟示?當地的人口政策又跟香港有何差異?哪些環節值得借鑑?

疫下人口減少 情況類比香港

先談香港。香港人口減少,以至移民人數增加,乃是不爭事實;然而,所謂「移民潮」又是否箇中主因?截至2022年中,香港人口共有729萬人,較最高峰時即2019年底的752萬人,累減幅度為3%。這個人口減少的時間點無疑與社會事件重疊了,問題是,兩者其實存在因果關係(causation),還是純屬巧合(coincidence)?事實上,這個時間點亦跟疫情重疊,惟坊間較少歸因於此。

新加坡的人口減少,同樣發生在2019年之後。新加坡統計局資料顯示,當地人口高峰出現在2019年中,有570萬人,到2021年中則減至545萬人,累計減幅比香港還要多,達到4.4%。不禁要問,難道新加坡也出現了「移民潮」?當地去年發表的《人口趨勢2021》,斬釘截鐵地解釋原因:「The fall in the resident population was mainly due to travel restrictions in the midst of the COVID-19 pandemic which resulted in more residents staying overseas for 12 months or more.」簡言之,就是疫下口岸限制,導致更多居民逗留海外。其實,港府亦有類似說法,不過輿論卻不以為然。

新加坡的人口粗略分為三等,簡言之是兼具國籍及居留權、只有居留權但不具國籍,以及兩者皆無。「第一等人」乃是「公民」,約佔人口總數的六成,這一塊在上述兩年間累減不足0.1%。「第二等人」乃是「永久居民」,約佔人口一成多,主要是在當地工作、讀書、生活、退休的外籍人士,他們享有不少公民權利,但醫療、房屋、教育等福利始終不及「第一等人」,且還沒有投票權、不能當政府工作人員;這一塊期內人口減少高達近7%,無疑切合了官方說法。不過,人口跌幅最大的乃是「第三等人」,即是「非居民」──雖然統計上如此命名,但仍納入人口計算──其人口比例較「第二等人」還要多,疫前佔比一般約三成,他們同樣是外籍人士,同樣在當地工作、讀書、生活等,但就尚未取得「永久居民」資格;相關人口同期跌幅高逾12.5%(至於旅客及短期逗留的,則不被視為「非居民」)。

可見,新加坡人口亦見「淨移出」,絕大部分體現於非土生土長的「第二等人」和「第三等人」──這是否「移民潮」?如果「移民潮」的定義僅指土生土長的本地人,答案無疑是「否」。

香港期內人口變化若何?香港並沒區分「第一等人」或「第三等人」之類,但人口統計有劃為「常住居民」與「流動居民」。前者指統計時點的前後6個月(共12個月)在港分別最少逗留3個月(共6個月)的居民,當中包括非永久性居民;至於後者,則指在前後分別最少逗留1個月(共2個月)卻不超過3個月(共6個月)的永久性居民。香港2019年底的常住居民和流動居民分別為736.5萬和15.5萬人,到2021年中,前者僅微跌3萬人或0.4%,後者則大跌7.7萬人或近50%!須留意,人口跌幅最大的流動居民必然是香港永久性居民,但他們的生活模式卻不是常住香港,全年計僅居港2至6個月,大概包括深港兩邊走,又或海外另有居所,譬如會有時回港放暑假、過聖誕等。

換言之,香港的而且確出現人口「淨移出」,但離開的人是誰?相關人士是否符合坊間的「移民潮」概念?新加坡的情況跟香港又有沒有可比較性?香港所謂「移出」人口,會否同樣受限入境管制而無法如常重新「移入」及「流動」罷了?

放寬入境限制 人口馬上反彈

新加坡最新發表的《人口趨勢2022》顯示,隨着入境限制放寬,人口馬上反彈。早於今年4月,新加坡已實現「0+0」,容許打齊針旅客入境免檢疫,及後連疫苗要求都取消了。最新2022年中的新加坡人口反彈逾18萬人或3.4%至563.7萬;不消說,只要明白疫情及限制入境的因素乃是疫下人口大幅變化主因,則半點不難理解到為何其中增幅最大的不是土生土長人口,而是外籍人士,「永久居民」和「非居民」分別增加了6.3%和6.6%,官方亦以此為人口增長解釋。當然,新加坡最近接連出招招攬人才,或會刺激人口進一步攀升,但相關政策尚待時間發酵,影響料將在稍後時間才會浮現。也就是說,目前反彈主要建基於自然反彈,不屬於新人才政策誘導下的反彈。

至於本港,2022年中的數字又有何改變?眾所周知,香港的復常步伐相對較慢,故遺憾地人口仍未擺脫下跌趨勢,甚至乎反過來愈跌愈急。最新香港人口為729萬,較去年底再跌近11萬。其中,「常住人口」跌幅擴大,減至718.2萬,反而「流動人口」則回升至11萬。或問,前者出現暴跌,豈不印證了「移民潮」說法?參考推理故事情節,前面部分實已留下線索,大家不妨先思考一下……

香港的「常住人口」統計並不限於土生土長居民,還包括非永久性居民,即持有工作簽證、學生簽證的非本地人,不論是來自海外還是內地。再參照新加坡相關非本地人的流動變化,即「永久居民」和「非居民」份屬人口減少的最大元兇;同一道理,當新加坡的外籍人士受疫下入境措施影響而大舉流出,難道香港的非本地人就不會同樣流出嗎?尤其是,香港的入境限制比新加坡更加嚴厲、為時亦更長,相關人口跌幅會不會跟彼方等量齊觀,甚或有過之而無不及?果如是,把相關人口減少或流出完全怪罪到所謂港人移民潮身上,實是嚴重忽略了「常住人口」之中非本地人的變化。進一步言,坊間近期有關新加坡搶人才論甚囂塵上,尤其當地提早開放的措施,又會否把香港的外派人員(expat)吸引過去,因而導致香港與新加坡的人口此消彼長?

或只怪,香港的人口統計沒有更仔細的分項,所以留下相當可解讀、可演繹的空間。不過,只要比對多點數據,非僅單單斟酌「人口淨流出」一項,到底還可更全面地了解人口流動的全貌與真相。

明白到香港人口減少的病因,我們就要好好對症下藥。首先,加快放寬入境限制,包括爭取由「0+3」放寬至「0+0」,絕對有利於人口及生意回流香港,新加坡經驗便是明證;可是,香港疫苗接種率始終不及新加坡,後者就連80歲以上打齊針的比率亦達94%,我們的長者3針率則仍不足60%,這多少會窒礙本地安全復常進程。其次,面對新加坡的人才政策來勢洶洶,香港亦要盯住對手制定相應措施,就似兩地利得稅很大程度上是互相參照,又或亞洲各地近期爭相放寬入境一般,否則便容易不進則退、落後於人。

惟無論如何,當香港重新通關後,不論更多非本地人回流香港「常住」,抑或香港本地人「流動」回來暫居,以致兩個人口數字跟隨新加坡一樣反彈,屆時坊間便不宜解讀為「移民回流潮」好了。

星洲上等人安居 下等人慘過蝸居

話說回來,新加坡人口政策與香港大不相同,最大體現乃是上述的分級制度。作為「第一等人」的新加坡「公民」,只佔人口約莫六成,亦即持有工作簽證及學生簽證的多近四成。

其中,新加坡提供「升級」門徑,確保了無寶不落的人口吸納。由「第三等人」升為「第二等人」,即俗稱申請「綠卡」,除家庭理由外,當局還考慮申請人的經濟貢獻、專業資格、年齡等因素,針對吸引外籍專業人士、投資者、藝術家等高端人口,低至居留2至3年便可申請;但同一時間,又設立了限制,以免外來人增幅太猛,所以每年僅提供約3萬個名額,從而把相關人數一直控制在50萬人左右,且如前所述,在福利和政治權利上限制「第二等人」不同於「第一等人」。其他條件欠佳的「第三等人」則只能停留在公民權利有限的「非居住人口」。想當然耳,由「第二等人」升為「第一等人」,也要跨過類似門檻,由新加坡擇肥而噬。某程度上言,這就是新加坡的「上流階梯」,讓有能之士晉升攀高,給予人民一個「希望」;反過來,低技術勞工則注定望門興嘆,甚至不受安全網保障。

事實上,新加坡一向在鄰近的發展中地方引入廉價勞工。有曰「星人安居,港人蝸居」,所謂「安居」主要指當地享有房屋福利的「第一等人」及「第二等人」;大家不善忘的話,應記得新加坡疫情初期曾出現外勞宿舍大爆發,他們主要便為10至20人「蝸居」一室的「第三等人」。當地《外籍僱員宿舍法》雖規定,每個外勞(或稱「客工」)須擁有16方呎的個人空間;然而,相關「保障」僅相當於一個6呎乘2.5呎的床位而已,即較監倉面積還要小。調查顯示,新加坡有20萬「客工」,居於40多個「專門建造宿舍」,每個約900方呎的房間居住了12至20人之多,須要共用廚、廁。如斯人口密集的地方,固然難言「安居」,也易淪為新冠病毒的傳播溫床;2020年底的數據指出,當地幾乎每兩名「客工」就有一人曾經確診。這就是新加坡人口政策的全貌;至少,「第一、二等人安居,第三等人慘過蝸居」,乃對當地的更準確描述。

香港的人口政策一直為人詬病,就是所引入的高端人口比例較小,以家庭團聚理由來港的佔了大多數。而且,跟新加坡相比,我們也太過仁慈,對相關新移民的福利政策太過慷慨,包括房屋、醫療、教育等等皆然,不似新加坡有底氣無視「客工」苦況。當然,香港亦有類似的外勞政策,確保其福利待遇不同於永久性居民;不過,相關外勞所佔的人口比例,跟新加坡「第三等人」一般佔據三成之多,實是天壤之別。香港要在引入人才及優化人口結構方面與新加坡一較長短,政策上誠須動大手術方成。

參詳新加坡每年人口趨勢報告,還發現一個特點,就是統計上很重視家庭與生育。報告羅列了家庭組合方式是有子女的夫婦、無子女的夫婦、單親、個人抑或其他,而《香港統計年刊》的家庭組合僅按人數分類,諸如1人、2人、3人等。另外,報告亦從多個角度剖析離婚,就連離婚多久都有資料(最多離婚發生在婚後5至9年,難道因為七年之癢?)。出生率方面,由出生的是第幾胎,到不同種族的出生率(華人的龍年出生率比馬拉人和印度人高)等,都是香港統計所缺乏的。始終,新加坡的人口政策極倚重本地人補充新血,尤其是「第一等人」,至於「第二等人」及「第三等人」,在入籍不明朗下其生育意欲未必太高。然而,即使新加坡矢志掌握人民家庭與生育狀況,包括透過「安居」提高生育誘因,當地生育率仍然低至1.12,較疫前香港相去不遠。不管如何,香港在人口老化及少子化的威脅下,又有沒有學習新加坡的需要,至少在統計上更好把脈香港家庭與生育狀況?

人口減少絕對是件大事,關乎一個城市的未來。他山之石,可以攻玉,新加坡的人口政策固然有利有弊,卻有值得參考之處。特別是今日香港對新加坡趨之若鶩,現在或是擇善從之、引入新措施的好時機。

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