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2022年10月4日

黃伯農

小國宜「多邊走鋼線」應對大國競爭

今年8月到菲律賓的訪問使我意識到,覆蓋政界、軍方、學術界、智庫界和天主教會的菲律賓國家安全情報網絡的焦點已轉向關注中國在菲律賓國內的影響力和滲透活動。

呂宋北部土格加勞市(Tuguegarao City)市長郭丁美玉(Maila Rosario S. Ting-Que)的智囊團也提出有菲律賓華人因與中國企業合作做生意而遭種族歧視和被天主教會批評。菲華人現正承受的歸邊壓力卻跟上世紀七十至八十年代軍法統治時期的政治壓力不同。以前軍法統治時,只要加入反共行列便可以。但是現在好像是凡與中國有經貿和學術聯繫的人都會被看成中國代理人或間諜。菲華人便恐怕成為美中角力的代罪羔羊,原因是菲律賓國家安全機器已被政治化。

國安系統被政治化

傳統上菲律賓的國安情報關注主要是境內穆斯林恐怖主義和共產黨游擊活動。菲律賓地方政府也有關注外部勢力。例如,北部有省政府官員曾向我透露,懷疑有美國情報人員以「和平工作團」(Peace Corps)的身份作掩護,在地方搜集情報。

近年中國在菲律賓國內的影響力增加,受「恐中抗共」的親天主教、反殖民及保護土地私有權為要的後殖民保守主義意識形態影響,有菲國安全情報學者便提出要加強對中國及周邊的情報工作,以防止菲國再被入侵。

例如在8月下旬,菲國知名安全情報學者班納爾(Rommel Banlaoi)被總統小馬可斯的國家安全顧問卡洛斯(Clarita Carlos)提名成為副國安顧問,後卻被迫撤回。班納爾是卡洛斯在菲律賓大學(University of the Philippines)任教時的得意門生,是中國問題專家。班納爾被菲律賓「國家安全議會」(National Security Council)的匿名僱員指控為「資料出賣者」(seller of information)。他們指控班納爾在2010年試圖以不當手段得到軍方在南海拍得的偵察照片,並在2013年非法得到關於南海的機密資料。

由於指控源自軍方,加上班納爾從廣州暨南大學修畢博士學位後繼續與中國智庫和學術機構進行研究合作,事件反映菲軍方和國防建制內有親美勢力以「懷疑中國聯繫」(alleged links to China)為由,而以未經證實的間諜罪名打壓推動中菲合作的安全情報工作者。

回應菲律賓安全情報群體已被外部勢力之間的競爭所政治化,本文勾勒「多邊走鋼線策略」(multilateral tightrope walking strategy)新小國政治去應對多極世界中的大國競爭。

小國也承受結構性壓力

在亞洲,中國經濟崛起和美國軍力超然性使小國可受益於中美合作與競爭而生的經貿投資利益和軍事安全穩定。然而,中美綜合實力差距的收窄,已使中美關係產生愈來愈大「結構性壓力」(structural stress)。結構性壓力包含具物質基礎的經貿投資流量、軍費軍力、科技力量和人口結構等較固態因素。大國競爭摩擦也自然對小國們造成結構性壓力,迫使他們選邊。面對這戰略環境變化,我認為小國是時候正式從「對沖策略」(hedging strategy)轉向「多邊走鋼線策略」。

有菲律賓安全情報學者提出2013年北京在南海建設人工島以來,習近平政府收回周邊疆域的行為已形成一種規律。有別於俄羅斯較依賴軍事手段的做法,中國則以經濟實力為基本,配以軍事力量為阻嚇,多使用非軍事混合戰術,包括民間力量、國際輿論、統戰和境外影響等。

2016年國際法庭判菲律賓勝訴的結果不被北京承認,南海人工島卻具軍事設施,中國不費一兵一卒地安全化了糾紛島礁。2019年香港發生「黑暴」,北京也不費一兵一卒地透過《國安法》安全化了香港。今年北京又不費一兵一卒地使台海中線消失。每次北京介入時都說只是回應菲律賓、香港反對派、台獨勢力和美國政府的不是,從而去加強自己在國內外的合法性和贏取輿論戰。因為美國未有效抗衡中國對周邊所釋放的結構性歸邊壓力,對沖策略並不有效。

於是,「多邊走鋼線策略」比喻小國決策者有如在高空走鋼線的特技表演者,能於兩大國之間拉成的鋼線上保持平衡和順利在兩極之間行走達標。問題是現時中美關係已發展到策略性脫鈎的階段,從而緩減因過度相互依存而生的國安和發展利益風險。

受到「結構性現實主義」(structural realism)影響,美國謀劃者的戰略目標是維持美國全球霸權。如何規避中國崛起產生的結構性壓力影響美國,便成為美對華策略性脫鈎的政策焦點。美國目標是既可保持全球霸權,又能避免與華直接戰爭。

除了於科技、金融及經貿領域與華脫鈎之外,美國自然考慮在中國周邊發動代理人戰爭去先發制人地消耗、挫頓那些因中國崛起而產生的結構性壓力。亞洲小國(如菲律賓)便成為美對華離岸代理人戰爭的「支軸」(pivot)。

於中美正在進行戰略性脫鈎的結構性壓力增加的背景底下,小國已感到腳下鋼線愈來愈不穩定,張力也愈來愈大,恐怕連接中美兩極的鋼線會有朝一日被拉斷。小國們便在面對選邊的壓力;希望盡快決定應該投向哪一極,才可以趕得及在鋼線被拉斷前站在安全一邊。

從對沖轉向多邊走鋼線

走鋼線比喻能捕捉到菲律賓等小國所面對中美脫鈎時的困境和心態。以往使用對沖戰略的空間已因中美轉向競爭脫鈎而收縮得只剩下一絲鋼線。小國於這險要戰略處境中,會因犯下微小錯誤而引致嚴重後果。台海問題正好提供一個實驗情景,供馬尼拉當局等去小心思量、準備和部署各種可能出現的未來情景。這才可在中美拉斷台北腳上的鋼線之先,預定合乎國家安全和人民幸福的應對方案。

當前全球局勢也許為小國帶來另類發展可能性。其實除了中美兩極之外,世界已正朝向多極化方向發展。世上不單存在一條兩極鋼線,也存在連接着其他地區和國家的多條鋼線。雖然也許都有危險性,但多了選擇便不用着急歸邊美國或中國。更重要的是積極地連接與其他地區和國家的鋼線,於有個別鋼線斷開時仍有線可走,有多邊可依。這才是真正為人民百姓福祉着想的國家安全策略。

我於是構想「多邊走鋼線策略」的目標是讓小國們去編織出一個全球多邊合作系統,也就是個能規避大國脫鈎斷鏈及戰爭所造成的衝擊的集體安全網、國際合作機制和未來多極世界秩序。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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