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2022年8月11日

周文港

亞太鄰近地區人口政策啟示

近年來香港的人口結構問題遲遲未見改善,老齡化、少子化及人口外移的趨勢進一步惡化。惟須指出的是,該現象絕非香港所獨有,本港鄰近的亞太其他經濟體亦面臨類似甚至更嚴峻的人口問題【圖】。毋庸置疑,人口減少特別是老齡化和少子化,將對一個國家或地區的經濟與社會發展產生深遠影響,故各地政府為應對人口問題,都會採取積極的「補救性」措施。本文希望從周邊地區近年的政策中,為香港提供「他山之石」的借鑑。

促進生育 必須多管齊下

「少子化」一詞始於上世紀九十年代的日本,日本經濟企劃廳在1992年公布的《國民生活白書》中,將少子化定義為「出生率的降低及與之相隨的家庭和社會中兒童數量的下降趨勢」。根據傳統的人口紅利觀念,少子化意味着未來適齡勞動人口數量減少,將拖累一個國家或地區的社會生產力和影響經濟創新的活力。然而,許多國家或地區在經濟和社會邁入成熟發展階段後,均出現生育率下跌並持續低迷的現象。例如,日本自上世紀七十年代開始生育率一路走低,到2005年降低至1.26,創下二戰後最低水準;2006年之後雖觸底回升,但至今距離維持2.1的人口更替水準仍有差距。無獨有偶,亞洲「四小龍」和內地亦經歷了類似情況;世界銀行數據顯示,2020年日本的總和生育率僅為1.34,但「出乎意料」高於同年新加坡的1.1、南韓的0.84和中國台灣的0.99(註:數據來自台北當局網站),只略低過中國內地的1.7,顯示低生育率已是亞太各地面對的一大共通性挑戰。

事實上,日本政府自上世紀九十年代認識到少子化問題以來,一直努力營造一個有利於結婚、生育、育兒的社會環境,推出各種促進生育的政策。安倍政府更是將提高生育率確立為經濟結構性改革的三大方向之一,提出力爭到2025年將生育率提高到1.8,到2065年維持國內一億人口的規模;除了政策上繼續加碼對多子家庭的支援、提高免費幼兒教育之外,還專門設立「城鎮.人.就業創生本部」,創造性地將產業發展、地方經濟和人口生育進行「三位一體」式的通盤部署,通過增加地方城鎮的就業機會,吸引年輕人口流入,進而打造適合年輕人創業、成家及生育的環境。

內地近年人口出生量下跌的趨勢亦相當明顯,提早進入少子化階段;雖然個別年份的生育率因政策放寬而有所反彈,但難以扭轉長期下降的趨勢。國家衞健委早前表示,內地將在「十四五」期間進入人口負增長,提出未來將從促進生育政策與相關的經濟社會配套政策雙管齊下,通過制定向生育子女家庭適當傾斜的政策措施來改善低生育問題,以減輕家庭生育養育的負擔,激發生育潛能。

其實,現代人在考慮是否生育及生育數量時,更加關注「生育成本」。筆者留意到,香港最近有一項調查顯示,養育一個子女平均需約600萬元,一定程度上反映本港培育孩子的成本急速上漲;加上生活和家庭觀念改變,導致本港不少年輕夫婦在生兒育女方面存有諸多顧慮,甚至淪為「丁客族」。因此特區政府要改善少子化問題,必須多管齊下、全面施策,不僅要建立更友善的鼓勵生育環境和足夠的育兒設施,還要有針對性地清除各種窒礙港人生育的後顧之憂,包括從就業、教育、醫療、住房等方面制定有利多子家庭的傾斜性政策,藉稅務豁免和津貼等手法減輕他們的財政負擔,進而提高社會的生育意願。

延遲退休 鼓勵長者就業

按照世界衞生組織的標準,若一個國家或地區65歲及以上老年人口佔總人口的比率超過7%,代表進入「老齡化社會」;該比例佔比超過14%,稱之為「老齡社會」;若超過20%,則進入到「超老齡社會」。按上述標準,除了老年人口佔比居全球之冠的日本(65歲以上人口佔28.7%)外,本港鄰近經濟體亦紛紛進入老齡化或老齡社會,比如新加坡(佔14.3%)、南韓(佔16.6%)、中國台灣(佔16.9%)和內地(佔12.4%)。

事實上,隨着醫療、教育條件改善,人均壽命延長是大勢所趨,不少退休人士仍然老當益壯。在人口加速老齡化的背景下,愈來愈多國家和地區如日本、新加坡、南韓、中國台灣及中國內地,已紛紛推遲或研究延遲法定退休年齡來應對人口老化;例如中國台灣早於2008年立法,把勞工強制退休年齡從60歲延長為65歲;新加坡政府去年表示,研究將退休年齡和再就業年齡的上限分階段延長至65和70歲。日本去年起實施《改正高年齡者僱傭安定法》,當中規定企業員工65歲時可自主選擇退休或者再繼續工作5年,意味着日本正式進入70歲退休的時代。

各地延遲退休年齡,不僅可讓部分「初老人士」繼續在職場上發光發熱,減慢人口紅利消失的步伐,還有助減輕人口老化所帶來的社會福利負擔。近年香港的人口老化問題加劇,加上本港培養人才的成本高昂,人力資源寶貴,理應盡量善用。香港雖沒有法定退休年齡,但特區政府2015年率先提高部分公務員的退休年齡至65歲,可謂是順應了國際上的大趨勢。筆者建議,政府今後應進一步發揮帶頭作用,締造更加有利於長者就業的環境和提供適切的政策支援,鼓勵社會上有心有力的長者留在職場「人盡其用」。此外,推動更積極的吸引外來人才政策亦非常重要,筆者將另文詳細再分析。

立法會議員、全國港澳研究會理事

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