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2022年6月29日

劉智鵬

打破「新界」鄉郊概念 房屋發展海闊天空

英國在1840年及1856年發動兩輪鴉片戰爭,迫令清朝政府割讓香港島及九龍半島;甲午戰爭之後,又強行租借九龍界限街以北、深圳河以南,連離島共970多公里,面積比港島及九龍半島加起來都要大11倍的陸地,稱之為新界。由於新界屬「租借地」,英國政府不打算大量投入基礎建設,並將之列為鄉郊,只容許低密度發展。香港回歸已經25年,土地已沒有「割讓」或「租借」之分,特區政府毋須將「新界」和港島九龍強行分界,而應該重新審視香港整體的規劃,打破新界必須低密度的緊箍咒,建屋安民。

上月我和15位立法會同僚與候任行政長官李家超先生會面時,我特別請他關注如何釋放新界土地,以滿足市民對房屋的需求。

莫被歷史拖後腿

今日香港土地不足的困境其實是歷史遺留下來的問題,必須從歷史中找尋解決的方法。1898年英國強租新界,隨後將香港一分為二,以異於管治香港九龍的方式管治新界。香港當時就成為「一城兩制」的都市;港九一制,新界另一制。

九七回歸是新界問題的歷史終結,新界與港九的行政界線已經去掉,但特區政府卻在土地利用上維持兩套機制,從城市規劃委員會的分工就可以看出端倪。城規會下設兩個小組,都會小組審批港九的規劃申請,鄉郊及新市鎮小組審批新界的規劃申請;前者容許高密度發展,後者只能低密度發展。結果浪費大量新界土地,最終造成今日土地不足的困境。

港九市區房屋發展的地積比動輒倍大至8倍、10倍,甚至16倍,但新界的房屋,除了在個別的新市鎮或新發展地區,礙於「低密度」的要求,城規會只容許2倍、3倍的地積比,低於1倍的發展亦並不罕見。1000平方米的土地,在港島九龍可以建8000至16000平方米總樓面面積的高樓,提供大概120至240個居住單位;而在新界,同樣土地面積,只能建20個到30個單位,浪費了100個單位。

窮則變 變則通

大家不禁問,在房屋嚴重短缺的情況下,我們為什麼不向高空發展,而要建那麼多小平房呢?香港城市規劃的條例已經有過100年的歷史,當年的考慮完全不能夠滿足我們當前的需要。過去十多年我聽過不少官員說過,城市規劃條例是「潘朵拉盒子」(Pandora's box),一打開就天下大亂。但是,正如《信報》6月21日的社評所說,〈房屋政策舊臉孔 需要激發新思維〉。正所謂,窮則變,變則通。我們在房屋供應方面,真可算是一窮二白,如不變法,那來民安?

125年前的英國政府,最重要的考慮是將香港和內地牢牢的分隔,一切的政治經濟活動都集中在海港兩岸。今時今日,香港的前途是大灣區,與內地的聯繫在北部,與外國的聯繫在大嶼山的赤鱲角機場,如果我們以抱殘守缺頭腦壓抑新界的發展,實在無法向市民交代。

最近持續智庫在《信報》發表了兩篇文章,〈郊野公園邊陲發展的竅門〉(5月30日)及〈不變法無從解決居住問題〉(6月18日),在關心土地房屋的朋輩中引起了一番的討論。

經驗知識為本 大膽思維破格

持續智庫的倡議不是憑空想像。其中「三角移位」方案,就是將農耕作業搬到郊野公園邊陲,將本來打算在郊野公園發展的房屋搬去荒廢的農地,那麼,郊野公園保持一片翠綠,務農者有地可耕,市民又有屋可住,是三贏方案。這個方案最初由持續智庫前主席潘國城博士提出。

方案看似簡單,其實是他對郊野公園的起源、城市規劃發展的認識、多年累積的經驗而歸納的主意。當日,持續智庫的研究員早上聽見潘博士提出這個概念,正在思考表述的方式,晚上在家中看電視播出的足球比賽,旁述員緊張的講述進攻球員帶球上前,一個三角短傳,成功「撞牆」。他靈機一觸,就將潘博士的建議名為「三角短傳」方案,希望用這個靈活變通的方案撞破堵在面前、阻撓房屋興建的高牆。後來持續智庫為了讓對足球運動沒有興趣的朋友容易了解方案的意思,就將之改稱為「三角移位」方案。

持續智庫在2017年在《信報》發表過這個建議,同年在回應「香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略」的諮詢文件時,向政府提交的多項意見中,也包括這個方案;隨後,智庫更特別修函向當年的新任行政長官提交建議。

1997年7月1日,中國政府恢復對香港行使主權,三個不平等條約不再在香港發生效力。可是,香港回歸已經25年,市民在「住」的方面卻仍然走不出不平等條約的陰霾。中醫以「通則不痛,痛則不通」的理論解說人體的病痛,社會的痛亦然;土地房屋是香港社會的多年之痛,過去幾屆政府沒有找出「不通」之處,只顧頭痛醫頭,腳痛醫腳,至今依舊惡疾纏身。我期望李先生上任後考慮「三角移位」的方案,同時審視「一城兩制」的歷史問題,取消因歷史而產生的新界城規制度,以一套都會城規制度涵蓋全港發展,必然在土地房屋問題上收到藥到病除的功效。

持續智庫主席、嶺南大學協理副校長、立法會議員

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